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【文/觀察者網專欄作者 穆嘉昊】

近日，墨爾本大學澳大利亞—印度研究所研究員薩繆爾·巴什菲爾德與奧斯卡·尤爾滕在亞洲海事透明倡議（AMTI）網站發佈報告，指責中國製造商在通信電纜、油氣管道等海底基礎設施建設佔據了重要地位，這會威脅此類設施安全。

爲了應對所謂“威脅”，報告建議印太地區的沿岸國家利用“四邊安全對話”機制（QUAD），沿用歐洲應對波羅的海海底基礎設施危機的“經驗”，增強海底基礎設施的“韌性”併合作保障“數據安全與完整”。

西方智庫渲染散播海底基礎設施保護的“中國威脅論”並非新鮮事。今年3月，“蛟龍”號載人潛水器開展2025年技術更新後的首次裝備試驗任務。潛航員齊海濱接受採訪時介紹，本次技術更新的重心在於水下作業設備，深海試驗任務重點提升水下作業效能。

“蛟龍”號資料圖中國船舶科學研究中心

面對正常的深海科研活動，美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）將“蛟龍”號稱爲中國用作“海底電纜切割”的潛航器，斯洛伐克中歐亞洲研究中心（CEIAS）更是將本次任務稱爲海底基礎設施的軍事化趨勢。

翻閱過往記錄，不難發現西方批評中國深海活動的“三板斧”。首先，中國的深海科研、商業活動常被冠以“不良目的”，或指稱深海載人潛水器參與海底基礎設施的破壞活動，或把中國企業承包海底基礎設施建設項目與信息安全掛鉤。

其次，惡意揣測海底基礎設施破壞事件與中國之間的關聯——將船隻拋錨、船錨掉落導致海底電纜與油氣管道損壞的意外事件歸咎爲中國的操縱，並稱之爲中國在海上的“灰色地帶戰術”。

最後，此類批評往往呼籲各國通過國家間合作加強對海底基礎設施的“韌性”建設。然而，所謂“國家間合作”並不包括中國的參與，真實意圖是利用“小團體”將中國製造商擠出海底基礎設施供應鏈，將中國排除在海底基礎設施的全球治理體系之外。

海底基礎設施“韌性”建設的真面目

海底基礎設施的“韌性”建設主要是指加強海底電纜的“韌性”。聯合國裁軍研究所的報告表明，作爲一種技術手段，加強海底電纜的“韌性”建設實際是要完善電纜系統架構，避免電纜損壞對“服務或基礎設施造成二級或三級影響”。

美國海軍退役上校道格拉斯·伯內特指出，通過加強海底基礎設施的“韌性”建設，對沖設施的安全風險具有悠久的歷史。20世紀初，隨着海底電纜的鋪開，英國政府意識到海底電纜保護對英國戰略及商業利益的關鍵作用。

爲了保護本國的海底電纜免遭破壞，1901年的英國採取“紅線政策”（All-Red Line），對當時海底電纜主要製造商東印度公司進行補貼，促使其鋪設更多線纜，形成大型互通的電纜網絡。

建設互通的電纜網絡至今仍是增強設施“韌性”的方式之一。除此以外，加強“韌性”的方式也包括改善電纜材質以及製造工藝，使其更不容易被破壞。針對“韌性”建設的技術發展，國際電信聯盟（ITU）與國際電纜保護委員會（ICPC）於2024年12月建立國際海底光纜韌性建設諮詢機構，並在當月召開首次線上會議。

有別於各國平等參與的國際組織，西方智庫主張的“韌性”建設依託地區“小團體”，植根於所謂“深海意識”（undersea domain awareness）。早在2023年，亞洲海事透明計劃的阿比吉·辛格就指出“深海意識”的產生是因爲現代科技使得海洋事務變得更加透明。英國國際戰略研究所（IISS）進一步指出，“深海意識”關乎一國保護與監視本國海底基礎設施的能力。

不難看出，“深海意識”的本質是對海底基礎設施進行監視的能力，主要關注海底電纜傳感設置、海底信息傳輸安全等問題。有鑑於此，西方智庫強調海底基礎設施的“韌性”建設不僅是完善設施的抗風險能力，而且提出了所謂信息安全的關鍵問題。

憑藉信息安全的託辭，美西方國家將中國當作印太地區海底基礎設施建設的“公敵”，質疑中國製造的海底電纜安全問題，旨在剝奪中國在此問題的話語權，並將中國海底電纜製造企業趕出市場。

“灰色地帶戰術”的虛假指控

美國蘭德公司（RAND）發佈的研究報告指出，所謂“灰色地帶戰術”是指利用介於和平與武裝衝突之間帶有脅迫性質的活動，其激烈程度高於一般外交與經濟活動。在不同的智庫報告中，這一術語所指向的活動各有不同，不僅包括使用水炮及非擊發性武器等存在物理接觸的活動，法律戰、輿論戰等“攻心術”也在其列。

美國蘭德公司

在海底基礎設施保護領域，“灰色地帶戰術”主要是指破壞海底電纜、油氣管道等設施，對戰術對象的通信網絡、油氣資源的使用產生不利影響。通常來說，國家藉由漁船、商船等第三方載體開展此類活動，避免將破壞設施的責任引至自身。

戰時通過蓄意破壞海底電纜達成戰術目的的活動早在19世紀末就已出現。第一次世界大戰期間，此項戰術被廣泛使用並導致德國在戰爭時期通信中斷。

近年來，隨着俄烏衝突的爆發以及2022年北溪管道爆炸，海底基礎設施安全成爲西方世界的熱點話題。長期以來，俄羅斯與胡塞武裝是海底基礎設施領域的“集火對象”。隨着中國深海實力的增強，西方國家在南海與臺海的海底基礎設施保護上“無事生非”。

目前，中國在海底基礎設施方面遭遇的惡意揣測主要圍繞波羅的海與臺海的兩次海底電纜中斷事件，均系船旗國爲中國的船隻或船上有中國籍人員的船隻造成海底電纜破壞。事實上，兩次事件的調查均指向意外事件，並無證據表明中國在背後操縱。

中國不僅沒有蓄意破壞海底電纜，而且始終恪守海底基礎設施保護的國際法律義務。《刑法》第124條規定“破壞公共電信設施”的行爲系犯罪。

司法實踐表明，破壞正在使用中的海底電纜構成破壞公共電信設施的行爲。例如，2019年2月，“衆鑫1668”船絞纏鋪設於徐聞縣三塘水域的海底電纜後，將其割斷丟棄。徐聞縣人民法院判決該案的兩名被告“破壞公共電信設施罪”成立，並判處有期徒刑七年六個月。

中國對於破壞海底電纜行爲的懲罰力度顯著高於其他國家。《刑法》第124條規定，無論故意或過失犯此罪，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴重後果的，則處七年以上有期徒刑。2005年起實施的關於該罪名的司法解釋進一步認定，如破壞行爲“造成一萬以上用戶通信中斷一小時以上”，則屬“嚴重後果”。

《聯合國海洋法公約》第113條僅規定了締約國懲罰破壞海底電纜、管道行爲的立法義務，並未對懲罰力度作出具體要求。與中國相比，部分國家對於破壞海底基礎設施行爲的懲罰力度更低。例如，英國《海底電纜法1855》對故意破壞海底電纜的行爲處以兩年以下監禁，對於過失犯此罪則處以三個月以下監禁。

海底基礎設施保護領域的國際合作體系

中大西洋區域海洋計劃（ROA）將海底基礎設施定義爲錨定在海牀上的設備或技術，包括海底電纜、油氣管道及固定在海底的氣象或海洋監測設備等。儘管涵蓋的設備較爲寬泛，通常所說的海底基礎設施保護實際限於海底電纜的保護。

海底鋪設電纜的活動始於19世紀。隨着人類通訊技術的持續進步，海底電纜的功能從最初用於收發電報，演變至電話訊號傳輸。時至今日，海底電纜承接全球95%以上的互聯網、語音和數據流量傳輸。

《聯合國海洋法公約》第112條賦予各國鋪設海底電纜、管道的權利。儘管該條的字面含義限於締約國，但《公約》的評註作出解讀，表示各國公民也享有此項鋪設權利。這種解讀符合當前海底基礎設施建設的實際狀況。

目前，私人企業是海底電纜的主要鋪設主體。中國信通院在今年3月發佈的《中國參與國際通信海纜建設和保護相關情況報告（2025年）》指出，具有跨洲際海纜交付能力的企業共有四家：美國海底通信（SubCom）、法國阿爾卡特海纜網絡（ASN）、日本電氣（NEC）及中國華海通信（HMN Tech）。

上述四家主要海纜鋪設企業中，除法國阿爾卡特海纜網絡於今年1月被諾基亞出售至法國政府，其餘均無國家資本背景。實際上，與海纜鋪設企業關係更爲密切的並非政府機構，互聯網企業對海底電纜建設項目擁有大量投資。

自上世紀以來，海底電纜的主要投資者是各國電信公司。本世紀初，互聯網在全球範圍的普及將各大互聯網企業引入海底電纜建設市場，並在所佔海底電纜市場份額上逐漸超過電信公司。

美國市場研究諮詢公司Grand View在2024年曾發佈一篇海底電纜市場的分析報告。該報告指出，谷歌、臉書、亞馬遜及微軟是四家擁有最多海底電纜投資的互聯網企業。據估計，上述四家互聯網企業擁有當今世界逾半數的海底電纜。

互聯網企業投資海底電纜建設，旨在確保數據中心之間的信息流通得以順利進行。故此，企業的商業規劃對電纜鋪設區域與走勢產生較大影響。鑑於海纜建設公司、互聯網企業等非國家實體在電纜鋪設規劃擁有較大的話語權，國家主體在治理實踐中的缺位帶來兩重不利影響：

首先，非國家實體缺乏保護海底基礎設施安全的能力。危害設施安全的事件包括船隻拋錨、魚類啃咬等意外事件，也包括國家與非國家實體的蓄意破壞。無論意外事件，還是蓄意破壞，鋪設海底電纜的非國家實體缺乏調查能力，更沒有起訴賠償的資格。

其次，海底基礎設施保護的國際法規範僅在國家間適用，難以延及非國家實體。例如，《聯合國海洋法公約》第113條要求各國將破壞海底電纜、管道的行爲無論故意或過失，均通過立法定爲一項“可被懲處的違法行爲”。顯然，非國家實體無法履行此條項下國際義務。

此外，國際法難以規制非國家實體破壞海底電纜的行爲。判斷一國是否需要承擔非國家實體行爲所產生的責任，其所依據的是作爲習慣國際法的《國家責任條款》。國際法委員會編纂的《國家責任條款》指出，非國家實體的行爲僅在特定情形才能歸因於國家：非國家實體行使政府權力要素的行爲，非國家實體受到國家指揮控制以及經一國嗣後確認。

面對主權國家與非國家實體之間的差位，成立於1958年的國際電纜保護委員會提供了一個政府與非國家實體協商的居間平臺。目前，國際電纜保護委員會擁有243個成員單位，包括高校與科研機構、電信公司、海底電纜企業及部分國家的政府機構。

國際電纜保護委員會

國際電纜保護委員會的關鍵機制是面向電纜企業與政府機構出臺建議報告。針對電纜企業的建議報告主要關注線纜的安裝、保護與維護；針對政府機構的建議報告則重點涵蓋電纜安全的保護。

例如，國際電纜保護委員會於2021年向政府機構發佈《促進海底通信線纜冗餘的最佳政府實踐》的建議報告，並形成定期更新機制。最新版本的報告回顧了海底通信線纜面臨的種種危害，併爲海底通信線纜的“韌性”建設制定了基本原則以及政策建議。

然而，世界上與海底電纜鋪設有關的主要國家政府機構多未成爲該委員會的成員單位。因此，國家間合作治理的課題並未在國際電纜保護委員會的討論中得到更多發展。

面臨這一難題，部分觀點認爲海底基礎設施保護的國家間合作可以通過國際海事組織的海上安全委員會（Maritime Safety Committee, IMO）進行。作爲國際海事組織分支機構之一，海上安全委員會是國際海事組織最高級別的技術機構，包含所有成員國。

海上安全委員會的職責包含航行安全、船隻設備、防撞規則及海事安全程序

等關乎海上航運安全的活動制定。如對其職責進行寬泛解釋，海底基礎設施的保護亦關乎航運安全，海上航運事故也是導致海底基礎設施受損的原因之一。

海底基礎設施保護是全人類面臨的共同課題，中國也是治理體系中的關鍵一員。與其打着爲國際社會提供公共產品的幌子拉幫結派、打壓異己，不如少些混淆視聽，根據現有的國際組織促進技術交流發展，達成國家與非國家實體、國家之間的一致共識。

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