（來源：中國政府採購報）
轉自：中國政府採購報
高校小額零星採購痛點何解？
——來自全生命週期管理體系的創新實踐
■ 左玉生 李依純 李欣怡 彭超
隨着高校的快速發展和教學、科研的不斷深入，小額零星採購在高校教學、科研、學科建設中發揮着不可替代的作用，已成為高校「雙一流」建設的重要支撐。如何在採購效率、質量、價格三者之間平衡矛盾、取得最優性價比，並且有效防範腐敗滋生，成為考驗高校小額零星採購內控的最大難題。在這種情況下，利用信息技術和管理方法，建立一個包含預算管理、網上競價、電子簽章、資產登記、預約報銷、資產處置、數據上報等資產管理各個環節的全生命週期智慧系統，強化痕跡管理，是解決這一難題的有效途徑。
現狀分析
高校作為公益二類事業單位執行政府採購，所採購的項目多為教學科研設備、設施、實驗材料以及與教學科研相關的工程和服務，根據其自身特性，幾乎囊括了招標投標法以及政府採購法所有的採購方式，小額零星採購屬於非招標採購，包括政府採購和非政府採購範疇，如圖1所示。
隨着我國綜合國力日益增強，政府對高等教育的支持力度不斷加大，高校的辦學規模逐步擴大，高校的小額零星採購總量逐年增加，幾乎佔到各高校採購總額的30%，佔合同總量的80%。而高校採購人員限於人力，主要精力集中於大額招標領域及政府採購範疇，無暇顧及小額零星採購的管理。
當前，高校的小額零星採購主要存在以下幾方面的問題：
第一，市場競爭不充分。鑑於小額零星採購的特點，其信息公開程度可能達不到政府採購或公開招標的程度，導致潛在供應商無法及時、充分了解採購需求，從而無法參與充分競爭，無法提供符合要求的產品或服務。此外，由於高校是教學科研單位，小額零星採購的某些產品或服務的專業性較強，可能存在一些行業壁壘，導致競爭不充分。
第二，信息系統不健全。高校的小額零星採購涉及科研儀器設備、教學儀器儀表等，幾乎覆蓋整個《政府採購品目分類》。目前，尚無一個小額零星採購信息系統能夠涵蓋整個採購目錄，甚至有些高校某個採購類別還沒有信息系統。因此，高校的小額零星採購系統目前仍不健全。
第三，採購預算不精準。高校的預算包括財政補助、科研經費、教學經費、各類基金等。各經費到賬時間不盡相同，預算管理要求亦不相同，特別是橫向課題經費，基本沒有針對性的預算要求，直接導致小額零星採購的預算不夠精準。鑑於科研的不確定性特點，小額零星採購的隨機性較大，難以按照預算精準執行。
第四，部門聯動不緊密。高校的小額零星採購，一般不由採購中心直接執行，而是由實驗室與設備管理處、資產管理處、總務處、科研院等相關職能部門對接各自業務，然而各職能部門之間缺乏聯動性，以實驗桌為例，究竟歸總務處管理還是歸實驗室與設備管理處管理，仍有爭議；外協設備究竟歸科研院管理還是歸實驗室與設備管理處管理，也是有爭議的。
第五，採購效率不夠高。小額零星採購項目通常較為瑣碎、頻繁，涉及的供應商也較多。隨着審計、內控、巡視、巡察工作的深入，採購人為規避責任與採購風險，採購過程中過於追求「公開、公平、公正」，刻板執行採購程序，以致採購用戶往往需要在多個校區、多個部門之間來回穿梭，辦理各種審批流程，導致採購效率降低。
第六，監管防控不到位。由於體制機制等原因，高校尚未形成由採購部門、資產部門、審計部門、紀檢監察部門共同組成的內部整體協同監督體系，或已形成監督體系但無法形成監督合力，加之小額零星採購管理體系不健全，部分管理規章制度過於籠統和空泛，難以落實到具體操作層面，無法全方位多層次對小額零星採購活動進行監督。
風險防控
小額零星採購具有金額小、業務量大的特點，為落實「放管服」政策，各高校制定了自主採購限額，並依照執行主體的不同分為採購人自行採購、二級單位採購及學校採購管理部門採購。因此，針對小額零星採購，採購人應遵循公開、公平、公正的原則，加強對供應商的資格審查，防止利益輸送和腐敗現象的發生，同時強化內部監督，確保採購活動的合規性，並對採購結果進行公示，接受社會監督，以降低採購風險。
一是夯實思想，強化主體責任。在當前的小額零星採購過程中，存在着過於強調採購職能部門的責任、忽視採購人主體責任的問題。實際上，高校的採購主體應為各項目的項目負責人或經費負責人，而非採購的職能部門。因此，必須確定真正的權利和義務相匹配、義務和責任相對應的採購主體，強化採購人的主體責任，對其可能存在的違法違紀行為進行追究和懲處，使其從思想上做到「不敢腐、不能腐、不想腐」。
二是建章立制，規範採購行為。規章制度是保障小額零星採購規範運行的法治基礎。受《關於完善中央單位政府採購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備採購管理有關事項的通知》以及《關於優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》的影響，各高校對科研儀器設備採購流程進行了簡化。由於小額零星採購單項金額小、數量大、頻率高，因此，各高校應建立健全相應的規章制度，以明確小額零星採購的具體流程，規範小額零星採購的具體行為，使每個節點都處在透明的監管體系中。
三是部門聯動，加強預算管理。加強預算管理是提高小額零星採購效率和降低小額零星採購風險的重要手段。採購管理部門應與資產管理部門、發展規劃部門以及學科建設部門聯動，對預算進行合理科學的編制，踐行「無預算不採購、有預算不超支」原則。採購預算的編制應以本校現有資產存量為依據，以本校學科發展為佈局，通盤考慮，統籌規劃，將採購管理和資產管理、預算管理有機結合，確保經濟分類準確、內容詳細精確，做到整體部署，一體化推進採購預算編制，降低小額零星採購的盲目性、隨機性，促進採購活動陽光、透明、高效。
四是上下貫通，築牢內控底線。內控是小額零星採購的安全防線，能夠有效彌補採購流程的缺陷。因此，內控建設不是審計一個部門的事情，需要審計部門會同財務、監察、紀檢、採購、資產等多個職能部門共同構築採購風險防控監督管理體系，上下貫通，築牢內控底線。對經費較多、採購較為頻繁的項目負責人及課題組，進行重點關注，加強對其採購行為的監督和管理，防止出現違規行為。同時，建立健全採購信息公開制度，提高採購過程的透明度，接受社會監督，確保採購活動公正、公平、公開。
創新模式
高校的小額零星採購既要「放」下去，又要「管」起來，同時還要為全校師生提供相應的服務。因此，有必要構建一套適合高校小額零星採購的創新管理體系，解決師生在採購中遇到的急難愁盼問題。
——融合多系統，構建全生命週期採購管理平臺。體系建設的首要任務是制度建設，以東南大學為例，學校於2024年2月修訂了《東南大學經濟合同管理辦法（修訂）》，進一步釐清、明確了各職能部門的分工和職責，實驗室與設備管理處（S）負責學校儀器設備、軟件、實驗材料（含化學品）、其他貨物（信息化、安防、後勤、體育等設備設施）、儀器設備維保、維護及軟件升級、儀器設備租賃等；總務處（Z）負責建築修繕、裝修、改造、綠化與景觀、水電氣、道路等工程，監理、裝修材料、各類傢俱、物業管理、搬運以及特種設備（電梯、鍋爐、行車）及與之相關的維護維保等；科研院（K）負責理工醫類科研項目中外協服務、技術（諮詢）服務等；社會科學處（SK）負責社科類科研項目中外協服務、技術（含諮詢）服務等；網絡與信息中心（W）負責網絡工程等；圖書館負責圖書、期刊、電子資源等；檔案館（D）負責陳列品及可移動文物等；保衛處（B）負責安全保衛管理、校內交通、消防器材等；校醫院（Y）負責藥品、體檢、檢測等。結合《政府採購品目分類目錄》以及《固定資產等資產基礎分類與代碼》，歸納如表1所示。
為保障全生命週期管理體系的建設，學校於2022年修訂了《東南大學國有資產管理辦法》，將全生命週期的管理理念以制度的形式確立下來。體系建設的另一項重要任務是信息系統的建設。以對教學科研產生直接影響的儀器設備及實驗材料網上競價採購為例，小額零星採購主要涉及網上競價/小額零星採購系統、校內電子簽章中心、電子合同管理系統、儀器設備管理系統、實驗材料管理系統、財務預算/報銷管理系統等多個信息系統，其邏輯關係如圖2所示。所有的小額零星採購業務全程留痕、可追溯，可以將複雜的業務簡單化，簡單的業務流程化，流程化的業務標準化，標準化的業務制度化，既能達到對小額零星採購風險防控的作用，又能解決繁瑣的流程問題。
——推出新服務，發展小額零星採購新質生產力。高校應當以需求為引導，以新服務為基準，以新業態為靶向，以技術創新為生命，擁抱大數據、雲計算等數字技術與智能技術，發展小額零星採購的新質生產力，提升資源配置效率，增強採購內生動力。隨着信息技術高速發展和應用，電子賣場、網上競價等採購模式不斷迭代，不僅提高了小額零星採購的透明度，提升了小額零星採購的公正性，而且也促進了小額零星採購的信息公開；利用大數據挖掘技術，將外部市場數據與校內小額零星採購信息充分結合，幫助採購人更好地瞭解產品的價格和市場行情，降低採購成本，提高採購質量，改善採購決策（如圖3所示）。
隨着區塊鏈技術的發展，電子簽章、電子合同的應用實現了小額零星採購合同簽訂全程電子化、無紙化，實現了採購信息不可篡改和可追溯，同時也提高了小額零星採購的效率。在金稅四期政策的引導下，電子發票、數電發票的推廣，打破了物理空間與信息空間的限制，使得報銷流程更加便捷、高效。
——耕耘新業態，建設基於智慧校園的創新體系。近年來，隨着機關作風的持續改進以及主題教育的不斷推進，採購管理部門的管理理念發生了較大轉變，附加了更多的服務意識，着力解決師生在採購過程中遇到的急難愁盼的問題，採購管理的業態發生了變化，服務顯得比管理更加重要，但必須遵循相關規章制度，守住底線。為此，採購管理的形式必須作出改進，高校應依託現代信息技術、大數據、物聯網、AI等，服務於小額零星採購的新業態，且需用心耕耘，建設基於智慧校園的創新體系。《智慧校園總體框架（GB/T36342-2018）》提出了智慧校園的總體架構，使得物理空間和信息空間有機銜接，任何時間、任何地點都可以獲取資源和服務，為建設基於智慧校園的小額零星採購管理體系創造了條件（如圖4所示）。
小額零星採購的創新體系建設着眼於「業務部門集聚、硬件部署集羣、數據治理集中、應用系統集成」，遵循學校實際，梳理業務流程、分析數據邏輯，統一數據標準，打通技術壁壘。以東南大學為例，學校建有8個校區，分佈於南京、蘇州、無錫等多個城市，共30多個二級學院，分佈於各個校區，處於體系建設的物理層，也屬於智慧校園建設的物理空間。通過智慧校園的建設支撐，將物理空間與信息空間有機銜接，從不同維度為師生提供便捷的智慧化、信息化服務，為開展線上線下的小額零星採購管理提供可靠、安全的技術保障。通過信息中心的數據中臺、虛擬專用網絡等將各信息系統進行有機整合，形成一個全生命週期的小額零星採購創新體系，從而打造智慧化服務與管理的創新模式。
（作者單位：東南大學）
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