摘要

近期，高層會議持續強調深化公積金制度改革，近11萬億存量資金或迎來系統性盤活機遇。本文詳細覆盤公積金制度的初始功能及後續三段重要發展階段，並剖析當前三大核心矛盾，供參考。

一、制度本源：公積金制度的設立與初始定位？ 破解住房制度改革難題，住房金融制度誕生

改革開放初期，我國城鎮住房建設雖持續提速，但供給增長仍難以匹配更快的人口擴張帶來的住房需求。1979-1987年，住房供給的顯著增加疊加舊房維修改造力度加大，推動城鎮人均居住面積從1978年的4.4平方米提升至1987年的8.6平方米，實現了近十年翻番。然而，同期人口高出生率疊加城鎮化進程加速推進，城鎮人口規模急劇擴張，導致城鎮居民住房條件依然嚴峻。

彼時的福利分房制度，既不能適應市場經濟發展，也難以解決城鎮住房短缺問題，城鎮住房制度改革迫在眉睫。1986年1月，國務院正式成立住房制度改革領導小組，統一領導和推進全國住房制度改革工作。1988年2月，國務院印發《關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，明確提出住房制度改革，我國城鎮住房制度改革進入全面推進階段。

伴隨着城鎮住房制度改革推進，公積金制度應運而生。彼時城鎮住房制度改革面臨的核心難題在於，如何在停止福利分房後，居民可支配收入水平不高、儲蓄率有限的背景下，建立住房孖展機制。 緩解城鎮住房改革痛點，新的住房金融制度應運而生。1991年，住房公積金制度在上海率先落地試點，1994年上海公積金經驗正式走向全國，為1998年全面停止福利分房、市場化改革奠定基礎。

二、歷史鏡鑑：三次變革如何重塑公積金體系？決策體系逐步完善，資金效率、普惠性逐步提高

1998年房改後，住房公積金制度成為我國政策性住房金融體系的唯一支柱。1999年4月3日，國務院頒佈《住房公積金管理條例》以行政法規形式確立了 「住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督」的「四權分立」管理體制。

2003年起，全國各地住房公積金管理中心相繼成立，各地住房公積金屬地化管理、決策體系逐步構建完善。2003年以來，住建部、央行、財政部等部門出台一系列舉措，旨在破解農民群體的住房孖展難題，推動住房制度改革和住房市場化進程，支持住房保障體系建設等。這一階段，住房公積金制度的功能日益多元化，聚焦拓寬覆蓋面、推進保障性住房建設以及提升政策性住房金融功能等。

2015年，在房地產高庫存、公積金資金沉澱等背景下，公積金制度首次開展全國層面改革，聚焦提高使用效率、擴大普惠、簡化流程等。2015年，地產去庫存壓力加大下，全國公積金繳存餘額超4萬億元，使用效率偏低。由此，多部委密集出台政策，以提高資金效率、擴大普惠、簡化流程、打通異地壁壘為核心推進改革。2015年底，國務院啓動《住房公積金管理條例》修訂。

三、時代命題：現行公積金制度的核心痛點？資金沉澱問題長期存在、功能適配性逐漸下降

2025年中央經濟工作會議以來，高層連續強調深化住房公積金制度改革，或標誌着全國層面公積金制度改革正在醞釀。2025年底的中央經濟工作會議，近十年來首次將「深化住房公積金制度改革」單獨寫入會議通稿。2026年政府工作報告亦明確提出「深化住房公積金制度改革」。

激活超10萬億元存量資金，或是本輪公積金深化改革的核心目標。2014-2024 年我國住房公積金資金池持續擴容，年末繳存餘額從3.7萬億元攀升至10.9萬億元，資金沉澱問題長期存在。如何破解繳存規模持續擴大與使用效率偏低的矛盾，或是本輪公積金制度改革亟待解決的關鍵問題。

隨着我國房地產市場全面進入存量運營時代，公積金傳統功能適配性下降，功能轉型迫在眉睫。住房消費雖仍是公積金第一大提取用途，但其佔總提取額的比例已從2015年峯值持續下滑至2023年的76.6%。相比之下，租賃提取及老舊小區改造等提取比例仍低。在此背景下，本輪公積金制度改革或需順應變化，進一步拓寬提取範圍、優化提取流程等，更好地滿足居民住房需求。

應對老齡化與低利率時代，維持公積金制度可持續性，或亦需相應改革。隨着勞動年齡人口占比下降及老齡化加速，繳存端增長動能趨弱，而離退休提取規模持續擴大。同時，「低存低貸」利差的持續收斂，不僅壓縮了公積金結餘增值收益空間，也削弱了制度內部的互助共濟能力。如何在保障公積金權益的同時，重構收益曲線、覆蓋資金成本，或是維持公積金制度長期可持續的關鍵。

風險提示

宏觀政策落地執行不及預期、外部不確定性超預期。

正文

近期，高層會議持續強調深化公積金制度改革，近11萬億存量資金或迎來系統性盤活機遇。本文詳細覆盤公積金制度的初始功能及後續三段重要發展階段，並剖析當前三大核心矛盾，供參考。

1. 制度本源：公積金制度的設立與初始定位？

改革開放初期，我國城鎮住房建設雖持續提速，但供給增長仍難以匹配更快的人口擴張帶來的住房需求。1979-1987年，全國累計完成城鎮住房建設投資1300餘億元，累計建成並交付使用城鎮住房7億餘平方米，相當於此前全國城鎮新建住房總面積50%以上。住房供給的顯著增加疊加舊房維修改造力度加大，推動城鎮人均居住面積從1978年的4.4平方米提升至1987年的8.6平方米，實現了近十年翻番。然而，同期人口高出生率疊加城鎮化進程加速推進，城鎮人口規模急劇擴張，導致住房供需矛盾持續加劇，城鎮居民住房條件依然嚴峻。

彼時的福利分房制度，既不能適應市場經濟發展，也難以解決城鎮住房短缺問題，城鎮住房制度改革迫在眉睫。1978年，黨中央、國務院作出加快城鎮住宅建設的重大決策，拉開了全國大規模城鎮住宅建設的序幕。1979 年，國家城建總局率先在西安、南寧、柳州、梧州四市開展全價出售公有住房試點，首次提出住宅商品化的改革構想。1986年1月，國務院正式成立住房制度改革領導小組，統一領導和推進全國住房制度改革工作。1988年2月，國務院印發《關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，明確提出住房制度改革，我國城鎮住房制度改革進入全面推進階段。

伴隨着城鎮住房制度改革推進，公積金制度應運而生。彼此，城鎮住房制度改革面臨的核心難題在於，如何在停止福利分房後，保障職工有能力通過市場渠道解決住房問題，如何在居民可支配收入水平不高、儲蓄率有限的背景下，建立住房孖展機制？ 為了緩解上述城鎮住房改革痛點，新的住房金融制度應運而生，即住房公積金制度。1990年3月，上海市政府專門成立市住房問題研究小組，正式啓動住房制度改革方案的研究制定。經過深入調研和國際比較，研究小組借鑑新加坡中央公積金制度，並創造性的本土化改造，形成了上海公積金試點政策。

1991年，住房公積金制度在上海率先落地試點，1994年正式全國推行。1991年2月8日，上海市九屆人大常委會第二十四次會議原則批准《上海市住房制度改革實施方案》，標誌着制度正式誕生；3月10日，上海市政府正式確立了「推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會」的綜合改革框架。上海公積金試點創新打破了傳統住房統包統攬格局，建立了三方共擔的住房籌資新機制。1992年北京、天津、南京、武漢等城市相繼試行；1994 年國務院《關於深化城鎮住房制度改革的決定》明確全國推行，上海公積金試點經驗正式走向全國，為1998年全面停止福利分房、市場化改革奠定資金基礎。

2. 歷史鏡鑑：三次變革如何重塑公積金體系？

1998年以來，我國住房公積金制歷經三階段變革，主要包括公積金制度的法制化、規範化階段（1998-2002年），公積金屬地化管理、決策體系逐步構建完善階段（2003-2012年）和公積金制度設立以來的首次全國層面的改革階段（2015-2017年）。

1998年房改後，住房公積金制度成為我國政策性住房金融體系的唯一支柱。住房商品化改革初期，商業性住房金融體系尚未成熟，個人住房貸款業務啱啱起步，利率較高且門檻較高；住房公積金制度憑藉其強制性、普惠性、政策性優勢，填補了這一制度空白。1999年4月3日，國務院頒佈《住房公積金管理條例》以行政法規形式確立了住房公積金制度的全國統一框架。條例構建了「住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督」的「四權分立」管理體制。2002年3月24日，國務院對條例進行修訂，進一步完善了管理體制，擴大了覆蓋範圍。

2003年起，全國各地住房公積金管理中心相繼成立，各地住房公積金屬地化管理、決策體系逐步構建完善。2003年以來，為進一步補充和優化住房公積金制度，住建部（原建設部）、央行、財政部以及公安部等部門先後出台了一系列相關文件。這些舉措旨在破解農民群體的住房孖展難題，推動住房制度改革和住房市場化進程，支持住房保障體系建設，促進租購併舉，並增強人們解決基本住房問題的能力。在這一階段，住房公積金制度的功能日益多元化，重點聚焦於拓寬覆蓋面、推進保障性住房建設以及提升政策性住房金融功能等領域。

2015年，在房地產高庫存、公積金資金沉澱、覆蓋不均等背景下，公積金制度首次開展全國層面改革，聚焦提高使用效率、擴大普惠、簡化流程、打通異地壁壘等。2015年，全國公積金繳存餘額超 4 萬億元、大量閒置、運用率偏低；且異地不能貸款、提取門檻高、審批繁瑣；私營企業與農民工覆蓋不足、行業繳存差距大；同時地產去庫存壓力大。在此背景下，住建部、財政部、央行密集政策，以提高效率、擴大普惠、簡化流程、打通異地壁壘為核心推進改革。2015年底啓動《住房公積金管理條例》修訂，亦響應十八屆三中全會提出的「建立公開規範的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制」指引。

2015年11月，國務院法制辦公布《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》，面向社會公開徵求意見。修訂送審稿，一是提出強制與自願繳存相結合的制度設計，允許無僱工的個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員自願繳存住房公積金;二是，大幅放寬了公積金提取條件，明確購買、建造、大修、裝修自住住房，無房職工支付自住住房租金，職工支付自住住房物業費，均可以提取住房公積金；三是，住房公積金管理中心可以按照國家有關規定申請發行住房公積金個人住房貸款支持證券（MBS），以增強資金流動性，提高資金使用效率。

2015年公積金制度改革通過放寬租房提取、推行異地貸款、下調首付比例與貸款利率、簡化審批流程，大幅激活住房公積金資金使用效率。2015年全年提取額達1.1萬億元，按年增44.92%，提取率升至75.52%；發放個人貸款312.5萬筆、1.11萬億元，按年增68.1%，個貸率達80.8%。改革精準惠及中低收入群體，佔比達94%，戶均節約利息6.71萬元，有效減輕購房壓力、釋放結餘資金。同時也側面推進《住房公積金管理條例》修訂，進一步規範繳存與監管等。

3. 時代命題：現行公積金制度的核心痛點？

2025年中央經濟工作會議以來，高層連續強調深化住房公積金制度改革，或標誌着全國層面公積金制度改革正在醞釀。2025年底的中央經濟工作會議，近十年來首次將「深化住房公積金制度改革」單獨寫入會議通稿。2026年政府工作報告，首次單獨明確提出「深化住房公積金制度改革」，並將其置於「着力穩定房地產市場」的核心政策框架下，與盤活存量商品房、優化保障性住房供給、有序推動「好房子」建設共同構成年度工作重點。這是繼2015年之後，時隔11年公積金制度改革再次寫入政府工作報告，且政策定位從短期調控工具轉向支撐房地產發展新模式的基礎性制度安排。

激活超10萬億元存量公積金資金，或是本輪深化改革的首要核心目標。2014-2024 年我國住房公積金資金池持續擴容，年末繳存餘額從3.7萬億元攀升至10.9萬億元，資金沉澱問題長期存在。從區域分佈看，公積金資金沉澱呈現顯著的東中西部分化格局。2024 年廣東繳存餘額突破1萬億元；上海、北京、江蘇緊隨其後，繳存餘額均超 8000 億元；而西藏、青海、寧夏等西部省份繳存餘額不足2000億元。如何破解繳存規模持續擴大與使用效率偏低的矛盾，盤活東部發達地區的沉澱資金，將其轉化為支持居民住房消費、助力「好房子」建設的有效資金，或是本輪公積金制度改革亟待解決的關鍵問題。

隨着我國房地產市場全面進入存量運營時代，公積金制度的傳統功能適配性持續下降，功能轉型迫在眉睫。儘管住房消費仍是公積金第一大提取用途，但其佔總提取額的比例已從2015年83%的峯值持續下滑至2024年的75%，但整體下行趨勢未改，反映出制度核心的購房支持功能邊際減弱。細分提取用途來看，2014-2024年租賃住房提取金額佔當年總提取額的比例從1%提升至近10%。相比之下，老舊小區改造等全生命周期居住消費場景的提取佔比仍不足1%，存在明顯短板。在此背景下，本輪公積金制度改革或需順應市場變化，推動制度功能從單一支持購房向租購併舉、覆蓋全生命周期居住消費全面轉型，進一步拓寬提取範圍、優化提取流程，更好地匹配居民多元化的住房需求。

應對老齡化與低利率時代，維持公積金制度可持續性，或亦需相應改革。隨着勞動年齡人口占比下降及老齡化加速，繳存端增長動能趨弱，而離退休提取規模持續擴大。在公積金繳存餘額穩步攀升至10.9萬億元的同時，離退休人員提取佔比亦持續提升，2023年公積金提取規模中近兩成為離退休人員提取。同時，存款利息與受委託貸款利息收益隨市場利率下行回落，公積金貸款利率（5年以上）已降至2.6%的歷史低位，與商貸利率利差持續收窄。「低存低貸」利差的持續收斂，不僅壓縮了公積金結餘增值收益空間，也削弱了制度內部的互助共濟能力。如何在保障公積金權益的同時，重構收益曲線、覆蓋資金成本，或是維持公積金制度長期可持續的關鍵。

風險提示

宏觀政策落地執行不及預期、外部不確定性超預期。

注：內容節選自申萬宏源宏觀2026年4月19日發布的研究報告《改革破局：公積金制度的「新時代」？》；分析師：趙偉、賈東旭、侯倩楠