作者：galaxy
編譯：Odaily 星球日報 Golem
原標題：年內通過概率僅50%，CLARITY法案能否在中期選舉前闖關成功？
隨着第 119 屆國會的議程日漸臨近，加密貨幣市場結構立法也已接近尾聲。
《CLARITY 法案》於 2025 年 7 月在衆議院獲得兩黨強有力支持（294 票讚成，134 票反對），並自今年 1 月以來一直是參議院密集磋商的焦點。參議院銀行、住房和城市事務委員會預計將於本周宣佈舉行審議聽證會，並且很可能是在 4 月最後一周舉行。
委員會主席 Tim Scott（共和黨籍）稱，目前仍有三個關鍵問題尚未解決：穩定幣收益率條款、DeFi 條款以及如何確保委員會所有共和黨成員的投票支持。此外，還有一些其他問題懸而未決，包括《區塊鏈監管確定性法案》對非託管軟件開發商的處理方式、與政府官員持有加密貨幣相關的道德條款以及美 SEC 的相關問題，這些問題可能會使未來的立法之路更加複雜。
從參議院銀行委員會的審議通過後，該法案仍需獲得參議院全體 60 票的投票通過，並與農業委員會的版本、衆議院通過的法案進行協調，最終由總統簽署生效。每一步都需要時間，而立法日程卻在迅速縮減：CLARITY 法案必須與伊朗軍事授權辯論、懸而未決的國土安全部撥款僵局以及積壓的提名案件爭奪有限的參議院審議時間。
周一，Punchbowl 報道稱，參議院銀行委員會的關鍵談判代表、北卡羅來納州共和黨參議員 Thom Tillis 呼籲將參議院銀行委員會的審議推遲到 5 月。如果審議推遲到 5 月中旬之後，該法案在 2026 年獲得通過的可能性將大幅下降。懷俄明州共和黨參議員 Cynthia Lummis 警告說，如果今年未能通過，市場結構立法可能會推遲到 2030 年甚至更晚。
Galaxy 認為，CLARITY 法案在 2026 年簽署成為法律的可能性大約為 50%，甚至可能更低。這種不確定性並非源於任何單一問題，而是源於衆多懸而未決的問題必須在時間緊迫的情況下按順序解決。
財政部長斯科特·貝森特（左）呼籲對 CLARITY 法案進行審議。參議院銀行委員會主席 Thom Tillis 表示，目前仍存在三個重大問題。
CLARITY 法案進展回顧
《2025 年數字資產市場透明度法案》（簡稱 CLARITY 法案）於 2025 年 7 月 17 日在美國衆議院以 294 票讚成、134 票反對獲得通過。所有 216 名投票的共和黨議員都投了讚成票，無人反對，另有 4 人棄權。民主黨方面，78 名議員倒戈投了讚成票，134 人投了反對票。
該法案由衆議院金融服務委員會主席 French Hill（共和黨籍，阿肯色州）於 2025 年 5 月 29 日提出，並於 6 月 10 日在金融服務委員會（47 票讚成、6 票反對）和農業委員會（32 票讚成、19 票反對）的聯合審議會議上獲得通過。
衆議院的壓倒性投票反映了各方普遍認為，聯邦層面亟需建立數字資產監管框架：該法案明確劃分了美國證券交易委員會（SEC）和商品期貨交易委員會（CFTC）之間的管轄權界限；並設立了「成熟區塊鏈測試」，用於判斷某些加密貨幣是否屬於證券。該法案為代幣網絡實現充分去中心化後將其視為非證券資產製定了路徑；並首次將數字商品中介機構納入聯邦註冊和反洗錢義務的範疇。參議院銀行委員會於 7 月發布了其草案，該法案於 9 月 18 日提交參議院，並被轉交至銀行委員會。
在參議院，《CLARITY 法案》的審議工作一直在並行進行。農業委員會於 11 月發布了其討論稿，並於 1 月 29 日將主要關注美 CFTC 對數字商品市場（包括現貨市場）監管權限的《數字商品中介機構法案》提交委員會審議。
此外，1 月 12 日，由 Tim Scott 擔任主席、Elizabeth Warren 擔任首席成員的參議院銀行委員會發布了一份長達 278 頁的替代性修正案（ANS），作為委員會工作的基礎談判文本。該文本的內容遠超衆議院通過的法案，涵蓋九個標題，涉及證券創新、非法金融、去中心化金融、銀行業務、軟件開發者保護（《區塊鏈監管確定性法案》，簡稱 BRCA）、破產中的客戶財產保護以及其他事項。
該法案最初預計於 1 月中旬提交參議院全體投票表決，但由於在穩定幣收益率限制方面存在分歧而被推遲。第二次表決嘗試也被取消。在 CLARITY 法案提交參議院全體投票表決之前，銀行委員會和農業委員會的版本必須先進行協調，合併後的法案還必須與衆議院的版本進行協調，所有這些最終都必須在提交總統簽署之前完成。
自 1 月份以來，該法案推進的主要障礙是銀行業和加密貨幣公司之間關於穩定幣獎勵的爭議。（去年簽署生效的《GENIUS 法案》禁止穩定幣發行方直接與持有者分享收益，但允許交易所向在其平台上持有穩定幣的用戶支付獎勵；銀行希望禁止此類激勵措施。）3 月 20 日，參議員 Thom Tillis（北卡羅來納州共和黨籍）和 Angela Alsobrooks （馬里蘭州民主黨籍）宣佈，在白宮的斡旋下，雙方原則上達成了一項協議。該協議將禁止僅因持有穩定幣而獲得的收益，但允許與支付、轉賬或平台使用等活動掛鉤的、定義明確的獎勵。
自 3 月份 David Sacks 離職以來，總統數字資產顧問委員會執行主任 Patrick Witt 一直是白宮負責加密貨幣立法的主要負責人。他稱這項妥協方案具有持久性，並確認此前一些棘手的問題已在幕後得到解決。加密貨幣行業代表於 3 月 23 日審閱了該文本，認為其措辭限制性過強；Coinbase 最初對此表示反對，但在財政部長斯科特·貝森特公開呼籲修改法案，且該交易所首席執行官 Brian Armstrong 表示支持後，於 4 月 10 日改變了立場。
4 月 8 日，白宮經濟顧問委員會發布了一份長達 21 頁的分析報告，指出全面禁止穩定幣收益率只會使銀行貸款增加 21 億美元，僅佔未償貸款總額的 0.02%，而消費者成本將增加 8 億美元。這份報告削弱了銀行業的核心論點，即不受限制的穩定幣收益率會對存款構成結構性威脅。截至發稿時，委員會主席 Scott 尚未宣佈審議日期。
他於 4 月 14 日告訴福克斯商業頻道，目前仍有三個問題懸而未決：穩定幣收益率條款、DeFi 條款以及確保委員會所有共和黨成員的投票支持。負責發布修訂版收益率文本的參議員 Tillis 上周表示，本周不太可能發布該文本，並在周一呼籲將審議推遲到 5 月。在文本發布且委員會規定的 48 小時通知期到期之前，無法安排審議。
美國參議員 Thom Tillis 是參議院銀行委員會的關鍵談判代表
在中期選舉前通過《CLARITY 法案》的重要性
《CLARITY 法案》為數字資產行業提供了重要且持久的立法基礎：對不同類型的數字資產及其監管方式進行分類；明確市場監管機構的管轄權；保護非託管開發商；賦予財政部新的打擊非法金融的權力等等。
該法案提供了必要的法律和監管確定性，以繼續推進加密貨幣市場與傳統資本市場的融合，為美國資本市場的現代化創造了條件，並首次提供了清晰且實質性的保障措施、信息披露和投資者保護。它解決了此前阻礙機構資本和基礎設施進入市場或將其轉移到海外的諸多懸而未決的問題。
總體而言，《CLARITY 法案》無論從技術層面還是政策層面來看，都是一項強有力的法案。
鑑於衆議院和參議院的權力平衡（共和黨僅以微弱優勢佔據多數席位），Galaxy 認為，《CLARITY 法案》在 11 月中期選舉前獲得通過並簽署成為法律至關重要。雖然該法案得到了民主黨的大力支持（2025 年衆議院有 78 名民主黨議員投票支持《CLARITY 法案》），但第 120 屆國會（將於 2027 年 1 月召開）權力平衡可能發生轉變，這將大大降低這項立法在 2026 年 11 月之後獲得通過的可能性。
如果民主黨在參衆兩院中佔據多數席位，則意味着新的委員會主席、新的議程重點，以及對加密貨幣立法可能採取截然不同的態度。更確切地說，目前版本《CLARITY 法案》極不可能在由現任資深成員 Elizabeth Warren 或 Sherrod Brown 擔任主席的參議院銀行委員會獲得通過。
Sherrod Brown 曾任第 118 屆國會參議院銀行委員會主席，但在 2024 年被 Bernie Moreno 擊敗。Sherrod Brown 目前正在參加俄亥俄州 11 月舉行的特別選舉，他的對手是共和黨候選人 Jon Husted。Jon Husted 是在 JD·萬斯辭職就任副總統後由州長 Mike DeWine 任命的，此次選舉的獲勝者任期僅至 2028 年，這凸顯了參議院權力結構即將變得多麼不穩定。
Brown 此前的任期可能會使他比 Warren 更優先獲得參議院銀行委員會主席一職，儘管這一點尚不明確，兩位參議員歷來都對數字資產行業的優先事項持敵對態度。
如果未來由 Elizabeth Warren 或 Sherrod Brown 擔任參議院銀行委員會主席，那麼目前版本的《CLARITY 法案》幾乎不可能獲得通過。
如今的兩黨聯盟是在特定條件下形成的：支持加密貨幣的白宮、共和黨籍的銀行委員會主席、《GENIUS 法案》的成功通過（展現了兩黨合作的可行性），以及加密貨幣行業積極遊說並投入巨資，在 2024 年選舉中選出對加密貨幣友好的議員，並將此前持懷疑態度的議員轉變為支持者。這些條件在未來可能不會持續。
參議員 Lummis 曾公開警告，如果今年未能通過《CLARITY 法案》，全面的市場結構立法可能會被推遲到 2030 年甚至更晚，因為新一屆國會需要從頭開始重新啓動立法程序，新的委員會組成以及可能截然不同的政治動機都將影響立法進程。
即使共和黨保住了多數席位，在跛腳鴨會期（Odaily 注：指國會選舉結束但新一屆國會正式上任之前、上一屆國會繼續開會的那段時間）或新一屆國會的最初幾個月裏，隨着領導層的注意力轉移到組建委員會、確認提名人選和制定新的立法議程，對複雜、涉及多方利益相關者的金融監管的政治熱情也可能消退。因此當前的窗口期極其有利，而且可能不會很快再次出現。
即便沒有 CLARITY 法案，對加密有利的監管環境也可能僅會持續到特朗普總統任期結束。監管機構已展現出通過行政救濟、解釋性指導和正式規則制定來推進加密行業發展。這些進展促使各大銀行、經紀公司和交易所採取切實措施，構建區塊鏈基礎設施並提供數字資產服務。傳統資本市場參與者在未來兩年半內實現的整合程度，或許足以防止即使未來政府態度敵對，加密行業出現重大倒退的情況。
然而，關鍵在於時間跨度和持久性。迄今為止的監管進展，包括美 SEC 和美 CFTC 的聯合解釋性公告、SEC 的不採取行動函以及美國貨幣監理署 (OCC) 關於銀行加密貨幣活動的指導意見，都屬於法定範圍之外，因此未來的政府無需國會批准即可推翻這些措施。
即使 2026 年沒有 CLARITY 法案，加密行業可能不會陷入危機，但其生存時間可能會被縮短。從長遠來看，一項全面的市場結構法案對於規範未來幾十年數字資產行業的發展至關重要。
參議院正在進行的談判中存在的問題
雖然「穩定幣獎勵」問題佔據了各大媒體的頭條，並且普遍認為這是阻礙該法案推進的（可能是唯一的）主要障礙，但其他幾個關鍵問題也在暗流湧動。以下是主要的癥結所在：
穩定幣獎勵
我們正在等待參議員 Tillis 公開他與馬里蘭州民主黨參議員 Alsobrooks 就此達成的妥協文本。
據 Galaxy 了解，該文本仍然禁止「僅僅因為持有」穩定幣而獲得獎勵，但允許與支付、轉賬或平台使用等活動掛鉤的、定義明確的獎勵。如果真是如此，這基本上與 Coinbase 在 1 月份明確拒絕的協議類似。
然而，我們需要看到文本的具體內容，但參議員們一直對此祕而不宣。白宮經濟顧問委員會（CEA）於 4 月 8 日發布的報告指出，全面禁止收益型加密貨幣只會使銀行貸款增加 21 億美元（佔未償貸款總額的 0.02%），而消費者成本將增加約 8 億美元，這大大削弱了銀行業關於存款外流的論點。
美國銀行家協會幾乎立即予以反駁，認為 CEA 分析的問題有誤，它只研究了當前約 3000 億美元的穩定幣市場的影響，而沒有模擬收益型穩定幣未來發展到足以與銀行 18 萬億美元存款基礎展開實質性競爭的情景。雙方的論述框架存在顯著差異，分析範圍的界定很可能決定最終結果。
Coinbase CEO 於 4 月 10 日改變了對該法案的反對立場，似乎掃清了此前該行業面臨的最大障礙。法案的文本內容可能與 Coinbase 在 1 月份拒絕的版本沒有實質性變化，但政治考量卻發生了改變：貝森特的公開施壓、CEA 的報告以及 Coinbase 正在申請的國家銀行牌照（無論法案最終結果如何，該公司都可能面臨聯邦監管途徑），所有這些因素都可能影響了 Coinbase 的態度轉變。
但是，交易所和銀行之間圍繞穩定幣收益率的潛在商業緊張關係依然存在。
《區塊鏈監管確定性法案》（BRCA）
BRCA 作為參議院銀行委員會年度通知（ANS）第 604 條，明確規定不持有或控制用戶資金的軟件開發商和基礎設施提供商不屬於《銀行保密法》規定的匯款機構。
加密貨幣行業將此條款視為一條紅線，並認為其對於確保開源開發留在美國國內至關重要。該條款遭到執法部門的反對，並受到參議院司法委員會兩黨的強烈反對。今年 1 月，司法委員會主席 Chuck Grassley （共和黨，愛荷華州）和首席成員 Dick Durbin（民主黨，伊利諾伊州）聯名致信參議院司法委員會主席 Scott 和首席成員 Warren，反對將 BRCA 納入聯邦法律。
他們認為，銀行委員會在未諮詢負責聯邦刑法的委員會的情況下，擅自修改了美國法典第 18 篇（特別是第 18 篇第 1960 條，該條款禁止未經許可的匯款）。他們警告說，該條款將給依賴金融犯罪執法網絡（FinCEN）註冊信息追蹤資金流向的州和地方執法機構造成「盲點」，這些機構在調查潛在的洗錢、恐怖主義孖展以及毒品和人口販運活動時，往往依賴 FinCEN 的註冊信息。
此外，內華達州前總檢察長、銀行委員會成員 Catherine Cortez Masto（民主黨，內華達州）一直在推動修改相關條款，以解決執法部門的擔憂。全國警長協會和全國地方檢察官協會也發表了意見，警告稱該法案中關於去中心化金融（DeFi）的條款可能會限制檢察官追究金融犯罪案件的能力。
加密貨幣行業的反駁則是，BRCA 並未修改美國法典第 18 篇第 1956 條和第 1957 條規定的反洗錢法規；並未限制對欺詐或逃避制裁行為的起訴；只是使 FinCEN 的指導意見以及司法部近期闡明的立場保持一致，即真正去中心化的非託管軟件不構成資金轉移。
能否在不大幅削弱該條款的情況下滿足 Chuck Grassley 和 Catherine Cortez Masto 的要求，是該法案中最棘手的談判之一。
道德修正案
民主黨人一直力求在法案中加入條款，禁止高級政府官員、民選官員及其家庭成員在任期間持有加密資產或從中獲利。這一議題直接針對特朗普家族參與的各種加密項目，並且一直是民主黨在整個談判過程中的優先事項。
該議題並未被納入參議院銀行委員會 1 月份的年度決議草案，但多位民主黨參議員已表示，他們將在委員會審議或參議院全體會議上推動道德修正案的通過。雖然這不太可能成為委員會審議的障礙，但可能會在全體會議辯論中成為焦點，因為任何參議員都可以提出修正案，而且需要民主黨的票數才能達到 60 票。
美 SEC 的豁免權
參議院銀行委員會年度決議草案第 505 條涉及證券和其他現實世界資產的代幣化。一些市場參與者和前監管機構認為，該條款過度限制了 SEC 使用其豁免和不採取行動的救濟工具來促進數字資產市場創新的能力。
簡而言之，許多人擔心，該條款將使美 SEC 的「創新豁免」程序無法實施，甚至可能違法，因為它會施加僵化的法定要求，限制委員會長期以來依據《證券法》第 28 條和《交易法》第 36 條等法規享有的自由裁量權。
參與代幣化項目的律師和合規專業人士，以及一些民主黨人都表達了這種擔憂，他們認為該條款是對 SEC 目前對加密貨幣持進步態度的一種矯枉過正。（在主席 Atkins 的領導下，SEC 一直積極利用不採取行動豁免和工作人員指導來促進數字資產活動，而第 505 條可能會限制委員會正在行使的靈活性。）
SEC 法定人數
SEC 目前有五名委員，其中三名由共和黨任命：主席保羅·阿特金斯（Paul Atkins）、委員海絲特·皮爾斯（Hester Peirce）和馬克·烏耶達（Mark Uyeda）。按照長期以來的慣例，五名委員中同一政黨的成員不得超過三名，預計兩個空缺席位將由民主黨人填補。
參議院少數黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）和特朗普總統在候選人名單上未能達成一致。如果《CLARITY 法案》獲得通過，民主黨人可能會將這些空缺視為談判籌碼和自身利益的一種保障：確認兩名民主黨委員將恢復委員會的兩黨性質，並使民主黨人在《CLARITY 法案》生效後的規則制定中擁有發言權。
一些參議院民主黨人至少在非正式場合暗示，美 SEC 提名方面的進展可能會為 CLARITY 法案在參議院獲得通過鋪平道路。這與其說是法案文本問題，不如說是政治順序問題，但對計票至關重要，因為 CLARITY 法案需要 60 票才能通過，因此需要民主黨的有力支持。
並非所有這些問題都被視為最終協議的障礙或關鍵因素，但總體而言，它們對談判時間構成重大風險。任何一個問題都可能耗費數天甚至數周的談判時間，而這些時間是參議院無法承受的。
時間表和可能性
外界普遍預期參議院銀行委員會將於本周宣佈，計劃在 4 月最後一周（下周）舉行一次審議聽證會。然而，負責穩定幣獎勵問題談判的關鍵委員會成員、北卡羅來納州共和黨參議員 Thom Tillis 周一表示，委員會應等到五月份再安排審議。
從現在到總統簽署，該法案的程序分為五個步驟：
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參議院銀行委員會審議並投票推進該法案；
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參議院全體以 60 票通過該法案；
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銀行委員會的法案與農業委員會的版本（即 1 月 29 日通過委員會審議的《數字商品中介法案》）進行協調；
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合併後的參議院法案與衆議院於 2025 年 7 月通過的《CLARITY 法案》進行協調；
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總統簽署最終法案。
每個步驟都需要時間，而立法日程卻日益緊張。法案文本將在審議會議召開前不久公開，一旦確定審議時間，委員會必須就修正案進行辯論和投票，然後才能推進該法案。參議院全體投票不僅需要 60 票才能啓動終止辯論程序，還需要時間進行辯論和修正案表決，這可能需要一周或更長時間。
從現在到八月休會期間，參議院的工作日程有限且競爭激烈。參議院的會期將持續到四月底，然後休會至 5 月 11 日，5 月 11 日至 22 日復會，六月和七月各工作三周，並在 7 月 4 日（美國建國 250 周年紀念日）前後休會兩周，八月的第一周復會，之後從 8 月 10 日開始休會五周（八月休會）。
在此期間，CLARITY 法案必須與幾項重要議題爭奪議事時間：正在進行的伊朗軍事授權辯論，該辯論已經佔用了大量議事時間，並且可能出現不可預測的升級；尚未解決的國土安全部撥款僵局（這是唯一尚未通過的 2026 財年撥款法案）；以及源源不斷的司法和行政提名。
參議員 Bernie Moreno 公開表示，該法案必須在 5 月前提交參議院全體會議審議，以免被中期選舉的日程安排所拖累。田納西州共和黨參議員 Bill Hagerty 表示，他有信心該法案能在 4 月通過銀行委員會的審議，並在月底前提交參議院全體會議審議。
然而，Scott 主席 4 月 14 日的表態表明，這一時間表已經有所推遲。Scott 主席目前掌握着主動權，而截至撰寫本文時，已經是 4 月的倒數第二周了。每拖延一周，法案最終提交總統簽署所需的各個步驟的時間窗口就會被壓縮。即便如此，如果法案能在 5 月初進行審議，也並非意味着它最終無法獲得通過，尤其是在委員會投票獲得兩黨一致通過，表明該法案在全體會議上具有可行性的情況下。
Galaxy 認為，最有可能的情況是，銀行委員會在 5 月初或 5 月中旬進行審議，隨後在 5 月或 6 月的某個時候嘗試進行全體會議投票。如果審議工作拖延到五月中旬之後，2026 年通過該法案的可能性將急劇下降：剩餘的立法日程難以容納上述完整的五步流程，尤其是在議會時間安排緊張的情況下。理論上，七月份進行全體投票是可能的，但考慮到臨近八月休會期和中期選舉季，這需要非凡的政治意願和協調。
參議員 Cynthia Lummis 警告說，如果今年未能通過《CLARITY 法案》，全面的市場結構立法可能會被推遲到 2030 年或更晚。
因此，《CLARITY 法案》在 2026 年簽署成為法律的可能性大約為 50%，甚至可能更低，Polymarket 目前將通過率定為 50%。不確定性並非源於任何單一問題，而是源於大量懸而未決的問題必須在時間緊迫的情況下按順序解決。
穩定幣獎勵問題很可能在未來幾周內得到解決，但 BRCA 法案、道德修正案、美 SEC 的豁免權、SEC 的法定人數政治、DeFi 條款，以及就一項新穎且複雜的金融監管法案爭取參議院 60 票的基本挑戰，所有這些因素都仍然存在變數。任何一個因素都可能導致進程延誤數天甚至數周，而時間緊迫，無法承受。
近期需要關注的關鍵節點包括：
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Tillis'修訂後的穩定幣收益率文本的發布，這將預示着參議院銀行委員會即將進行審議；
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Scott 主席宣佈審議日期；
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委員會的投票結果及支持率；
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多數黨領袖 John Thune 是否在 7 月 4 日休會前安排議會會議。
如果《CLARITY 法案》以較為有利的兩黨支持率在銀行委員會獲得通過，這將是一個強烈的信號，表明後續步驟可以順利完成。如果該法案僅以黨派投票或接近黨派投票的方式獲得通過，那麼在議會獲得 60 票通過的難度將大大增加，該法案在 2026 年獲得通過的前景也將顯著黯淡。
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