文 | 都江堰市紀委監委、廉政瞭望聯合調研組
「村改居」是打破城鄉二元壁壘、加快城鄉一體化發展的關鍵一招，但隨着資源變資產、農民變市民，「村改居」後集體資產管理面臨身份地位不明確、盤活利用有短板等一系列新問題。為進一步摸清基層實際情況，都江堰市紀委監委、廉政瞭望聯合調研組進行了全覆蓋摸底式調研，總結經驗、找準問題，並為下一步深化治理提出建議。
亮成績：管好「家底子」，走穩「新路子」
問題找準了，才知道勁往哪使
「村改居」，村委會變居委會，看似只改了一個字，實質上是治理理念和方式的深層次轉變。從治理方式來看，村委會是兜底性質的管理模式，居委會是有限責任的服務模式，一個重在管理農村集體土地和集體經濟事務，一個重在為轄區居民提供公共服務。具體到集體資產管理而言，由於居委會沒有管理集體經濟的職能，這就意味着原先由村集體經濟組織負責管理的集體資產，在「村改居」後必須與居委會徹底剝離。
無論是從所有者權益還是收益使用對象來說，這部分集體資產均與社區新遷入人口沒有關係，但從居委會職能來講，又必須對所有社區居民提供公共服務，由此在實踐中帶來誰來管、原有集體資產如何量化、收益如何分配等問題，容易產生產權糾紛。
都江堰市紀檢監察干部走訪銀杏街道壹街社區所轄安置小區居民，了解社區在提供公共服務上存在哪些問題。（陳炯/攝）基層幹部反映，管理更加規範了，產權更加明晰了，財務更加清晰了，挑戰也隨之而來。管理更加規範，意味着必須按照法定要求和職能職責履職盡責，不再兜底管理所有村級事務，確保集體資產剝離但不脫監管。產權更加明晰，即要求必須明確「誰是誰的」，精準劃分國有與集體、村級與組級、集體資產與到戶資產等，避免交叉混淆引發爭議衝突。財務更加清晰，就必須建立健全完善的財務管理審計等機制，確保收益分配使用公開透明。
「家底」摸清了，事兒纔好辦
集體資源折股量化配置、後期盤活利用交易、保障群衆財產性權益，哪一樣都離不開對集體「三資」的全面掌握。
近年來，結合深化「應進必進、陽光交易」基層產權交易規範化建設，都江堰市紀委監委會同財政、農業農村等部門持續開展集體「三資」清查覈實工作。在運用「定人員、定重點、定實物」機制開展清查覈實的基礎上，圍繞農村集體資金、資產、資源等方面，組織市、鎮、村三級力量開展全覆蓋清查，將集體資產類別整體細分為社區村（居）委會服務類、社區集體經濟組織經營類和社區企業運營資產3大類，逐步解決以往農村集體資產權屬界定難、價值評估難等問題，動態完善資產年度台賬，保障資產錄入備案准確。該市2348個（村級130個、組級2218個）清查單位已全部完成錄入和上報，清查錄入集體資產總計5.26億元（其中經營性資產1.89億元），農村集體經濟組織總收入1.29億元，集體土地總面積130.45萬畝。過程中，當地發現「資金未按集體經濟財務相關制度入賬」「財務信息不公開或選擇性公開」等問題19個，均已完成整改。
盤活資源，讓「沉睡」的資產變「活錢」
集體資產，光管好不夠，還得想辦法用活。當地主要從兩個方面發力。其中一招是有序推進產權交易。對每宗集體資產進行地理座標和現狀影像採集，建立集體資產管理分析數據庫，出台農村產權交易相關指導意見，通過農村產權交易鑑證所，進一步簡化交易流程，降低交易成本，完善農村產權交易平台。2024年以來成都（都江堰）農交所累計完成集體土地和資產交易260宗、交易量11586.62萬元。另外一招是壯大強村公司。通過印發《都江堰市加強黨建引領扶持壯大村級集體經濟的指導意見》，鼓勵各村集體強村公司開展多元化生產經營。該市已成立村級強村公司27家，註冊資本達4973萬元。在強村公司支持帶動下，2024年，130個村級農村集體經濟收入7285.91萬元，其中經營性收入2852.75萬元、按年增長17.66%，全面消除「薄弱村」，成員可分配收入2411.69萬元、按年增長72.43%。
監管跟上，別讓「家底」出岔子
「村改居」後，集體資產管理規範性要求更高了。無論是按政經分離原則管好財務收支，還是把監事會等機制建起來，都得下更大功夫，釐清各方責任、消除監督盲點。目前主要做了兩個方面的工作。其一是加強制度建設。制發農村集體經濟組織成員資格界定等8個規範性指導文件，對資產管理處置、合同管理、重大事項決策等關鍵環節進行詳細規範，妥善解決農民身份認定等熱點難點問題。其二是健全多部門協同監管機制。由農業農村部門負責集體「三資」認定和規範指導管理；財政部門按照「村財鄉管」原則，落實會計代理制度做好財務指導；規劃和自然資源部門負責做好資產界定和產權登記；紀檢監察機關負責查處違反集體「三資」管理規定相關案件，進一步明確各方責任，通過分級負責機制實現監督閉環。
擺問題：幾道「坎」絆住了腳
在喫透「村改居」政策變化的基礎上，結合基層幹部反映，聯合調研組基本摸清了當前制約集體資產管理質效提升的共性問題及深層原因。
「陳年老賬」難翻，新的產權糾紛還在冒出
這些年雖然用了人工覈查加技術鎖定等手段，下了大力氣清查覈實，但部分集體資產年頭太久、資料丟了、人員變了、政策調了，產權糾紛還是沒斷根。有的產權歸屬不明。部分集體資產形成過程較為複雜，加之缺乏必要的檔案資料進行佐證，導致其歸屬主體不明，難以對其予以精準界定。有的房地權屬分離。各社區現存有村辦公用房、村小學、村衛生站、日間照料中心、未分配安置房等資產，但普遍存在「土地屬社區、地上構築物屬相關行業主管部門」的房地權屬分離問題。還有的確權登記困難。受前面問題的影響，部分集體產權存在糾紛爭議，尚未進行確權登記。比如，2024年清理出的「賬實相符」的757宗房產和土地資源中，僅有46宗辦理了不動產權登記證書，佔比6%。到了徵地拆遷、產權交易的時候，產權歸屬模糊，不光容易引發集體和成員間的糾紛，更影響資源的後續盤活利用，導致實際價值跟市場價值偏離大，容易被低估。
交易路上有阻礙，成本高、定價難
近年來，都江堰各基層社區、組集體經濟組織在成都農交所平台上交易的意識明顯增強，交易項目數和成交金額大幅增長，對盤活資產發揮了積極作用。但實際運用中也有不足。一方面交易成本偏高。按照交易要求，農村集體資產入市需滿足產權明晰、價值認可、規劃符合等前置條件，涉及權屬關係界定、市場價值評估等工作內容，上述資料的準備需要專業的知識和成熟的經驗。不少基層社區幹部反映，基層社區和組集體經濟組織自身水平有限、能力不足，往往需要對外購買社會服務。一個10萬元的項目，扣除採購服務費、平台手續費、稅費等二類費用後，往往用於項目實施的只剩8萬元，且項目金額越小，實際影響就越大。另一方面，定價機制增加沉沒成本。相較於以往的線下小範圍商定，通過線上面向全國引入多個競爭者，運用市場化機制開展產權交易，有助於提升交易價格，實現產權的保值增值。但這種價高者得的交易邏輯，容易加重原有承包經營者的負擔。比如，在上一輪承包經營中，經營者投入了大量資金進行經營打造，在後續競價中，面臨新的潛在競爭者，如不提高競價，就容易出局，導致前期投入作廢，而提高競價則會加重經營負擔，影響經營效益。
幹部有「三難」：能力不夠、動力不足、行為易跑偏
「村改居」既是一場管理體制變更，更是一場思想理念的變革，對基層幹部的履職提出了更高要求。從實際了解的情況看，基層幹部履職還存在一些問題。部分幹部能力還有所欠缺，從傳統管理型農村到現代服務型社區，基層幹部履職的方式和重點都相應發生變化。比如，在「村改居」初期，養老、教育等公共服務可能滯後，部分失地農民面臨轉型困境，後續生存發展存在問題，這些都需要基層幹部提升矛盾化解能力，提高公共服務供給水平。如果不能轉變慣性思維，加強政策學習，就難以跟上形勢變化。有的幹部履職動力還不夠強，「村改居」後居委會剝離了管理集體資產的職能，從調研了解情況來看，都江堰多數地區基本實行「合組不合資產」的方式，仍由原集體經濟合作社進行管理，具體職責落實到組一級。擔任村（居）小組長每月僅有771元補貼，若不兼任則沒有補貼，在工作要求變高、報酬待遇有限的情況下，基層幹部管理集體經濟資產能動性不強、責任感偏弱。還有部分基層幹部反映，「村改居」後原有針對農村的鄉村振興資金等利好政策被取消，轉變為城市社區後，因掌握的集體資產較少，自我造血能力較弱，維護運轉主要靠每年20餘萬元的社區公共服務運行維護資金。但該筆資金使用限制較多，僅限於氛圍營造等用途，群衆亟需的道路維護等民生事項則需要協調行業部門來處理，社區經費壓力反而更大。此外，違紀違法行為還時有發生。從近年來都江堰市紀委監委查處的涉及「三資」案件來看，個別村（居）民小組長隨意處置、侵吞私佔、優親厚友等系列問題易發多發，表現為在權屬認定中「公地私吞」、在資產管理中擅自處置、在服務保障中承攬私活，導致組集體資產管理出現「體外循環、跑冒滴漏」。
主體不明，攥指成拳合力尚未形成
當前，「村改居」後農村集體經濟組織的身份地位並不十分明確，面臨「非城非鄉」「亦城亦鄉」的兩難局面。首當其衝是身份地位不明。《中華人民共和國農村集體經濟組織法》明確了農村集體經濟組織的權利和責任邊界，但該法沒有將「村改居」後農村集體經濟組織合理納入立法框架之中，致使「村改居」後農村集體經濟組織面臨着既不能完全適用《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，又沒有關於城市集體經濟組織法律法規可以適用的局面，在身份地位上處於無法可依的尷尬境地。協同監管方面，合力也遠遠不夠。由於城鄉二元結構的長期影響，各部門在職能設定上，要麼負責管理城市這一塊，要麼負責管理農村這一塊，面對城市化和城鄉一體化發展所出現的跨越或超越農村與城市二元性的新事物，則缺乏城鄉融合發展的管理理念和制度創新，尚未形成有效的監管合力。基層監督同樣偏薄弱。目前，集體資產分佈呈現出社區弱、組級強的態勢，社區本身直接掌握的集體資產較少，大部分仍集中在組一級手中。該市2124個組集體經濟組織多數仍未進行法人登記，未成立有效的理事會、監事會並配備專（兼）職會計人員，內部治理結構和制度不健全，民主決策、民主監督機制落實不到位，導致對潛在問題的發現不夠及時、監督不夠有力，監督質效仍有待提升。