文 | 長青研究社 葉凌慧

2025年末，全國60歲及以上人口達3.23億，佔總人口23.0%；全年出生人口僅792萬人。當「少子化」與「老齡化」並行且不可逆，城市決策者不約而同地將視線轉向一個更確定的群體——退休金穩定、可支配時間充裕、消費意願強烈的老年人。

這場轉向的節奏，遠比預想中緊迫。

2025年7月，廣西率先披露，僅上半年赴桂旅居養老人次即帶動消費逾580億元；同年末，雲南省級層面高位推動旅居康養，年度吸引近98萬老年客群；2026年5月，吉林宣佈自2027年起連續三年每年安排1億元專項資金。

此後，多地密集跟進。據不完全統計，至2026年7月，全國至少16個省區市出台21項銀髮經濟相關專項政策。

當「搶年輕人」的傳統邏輯遭遇增長瓶頸，一個又一個省份將「搶老人」抬升至省級戰略高度。這真的只是一次簡單的目標轉移嗎？這場集體行動背後，城市之間到底在爭什麼？

先看兩組數據。

據人力資源和社會保障部統計，2025年全國企業退休人員約1.2億人，月人均養老金3355元；機關事業單位退休人員超過2200萬人，月人均養老金超過6000元。兩項合計約1.42億人，月養老金支出約5000億元，全年支出約6萬億元量級。

另一端，領取城鄉居民養老保險待遇的約1.77億人——絕大多數是農村老人——月人均養老金約287元。全年基金支出約5000億元，不足城鎮職工養老金總支出的十二分之一。

同屬"老年人"，兩個群體在經濟意義上的差距，大於城鎮居民與農村居民的平均收入鴻溝。

經濟學意義上的"有效需求"須同時滿足支付能力與支付意願。而在旅居康養領域，跨省流動能力構成第三道約束。三者齊備，需求才可能轉化為實際消費。

跨省流動能力難以精確量化，年齡是一個可操作的近似指標：75歲以下人群在身體機能和流動意願上顯著高於75歲以上群體。參照民政部等部門組織開展的《第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查》估算，1.42億城鎮退休職工中，75歲以下約佔60%，約8500萬人。這纔是各地康養推介會上實際的"爭奪標的"——佔3.23億老年人口的26%。

城市爭奪的，正是這8500萬人所攜帶的可跨省轉移的購買力。

以海南為例。據光明日報報道，每年到海南休閒、養生、養老的"候鳥"老人超過100萬人，帶來百億級消費增量，從住房、餐飲到醫療、康養，產業鏈條綿長。這筆支出計入當地社會消費品零售總額，支撐着從家政到餐飲的就業鏈條。雲南的數據同樣醒目：2025年全省旅居人數達551.25萬人，其中旅居老年人約98萬人，按年增長41.4%；旅居總花費697.05億元，按年增長54.2%，消費增速跑贏人數增速，說明人均停留時間和消費水平都在提升。

而每月領取287元城鄉居民養老金的農村老人，不具備跨省流動的經濟條件。他們的資金固化在原籍地，無法被任何城市"爭奪"。

競爭正在加速。據國家醫保局《2025年全國醫療保障事業發展統計公報》，全國住院費用跨省直接結算率超90%，跨省聯網定點醫藥機構超65萬家。基礎設施越完善，有效老年人群的跨省流動越順暢，消費資金的跨省轉移速度就越快。城市決策者很清楚：這場爭奪不是"要不要參與"的選擇題，而是"慢了就出局"的生存題。

這場競爭從一開始就不是"關愛全體老人"的民生工程。它是一個關於可轉移支付購買力的精確計算。被爭奪的，始終是那8500萬人所攜帶的、每年約6萬億元量級養老金中可被跨省截留的消費部分，以及背後一條條真實存在的稅收和就業鏈條。

當競爭標的被鎖定為可跨省轉移購買力的老年人群，接下來要追問的便是：各地怎麼爭？大致可歸為三類。

第一類，氣候驅動型。擁有氣候優勢的省份，核心策略是將季節性候鳥式流動轉化為長期經濟增量。據上海交大《2025中國候鳥式養老冬季棲息地適宜度指數》，三亞、海口、南寧位居前三；夏季排行榜中，貴州、雲南及東北省份佔據多數。

海南起步最早，每年到海南旅居的"候鳥"老人超過100萬人。但更具分析價值的樣本是雲南，2025年全省旅居人數達551.25萬人，平均旅居時長83天；旅居總花費697.05億元，按年增長54.2%。2026年4月，雲南啓動"旅居雲南"三年行動，8部門聯合推進。與海南主攻冬季避寒不同，雲南憑藉從熱帶到寒溫帶跨越多個氣候帶的立體氣候資源，試圖將季節性旅居拓展為全季候產品。 

吉林則是一個更特殊的樣本，它同時承受老齡化加深與人口流失的雙重擠壓。2025年末全省65周歲及以上人口占比20.50%，高出全國4.6個百分點；全省人口於2010年達峯，十五年間累計減少約449萬人。吉林的選擇是用財政資金直接補貼"獲客"：2027年起每年安排1億元專項資金，目標到2028年新增床位3萬張、停留超10天旅居人次達380萬。當財政資金開始直接補貼旅居康養，這場競爭的性質便不再是資源稟賦的比拼，而是人口流失壓力下的防守。

第二類，規則驅動型。不具備氣候優勢的城市，試圖通過降低跨城流動的制度成本來爭奪客源。

河北承德出台跨城養老政策，京津60歲以上老人在承德可免費遊覽景區、免費乘坐公共交通，三地養老機構等級評定和老年人能力評估結果已實現互認，解決了異地養老中"重複評估"的流程障礙。

長三角則更進一步。2024年，上海市養老服務行業協會聯合江浙皖三省協會發起"長三角旅居養老聯盟"，引入中國質量認證中心對養老基地實施統一評定。一個上海退休老人可以在浙江安吉、江蘇宜興、安徽黃山之間自由選擇目的地，而無需適應三套不同的規則體系。制度一體化的實質，是用統一的規則消解地域邊界，使跨省流動的摩擦成本降至最低。

第三類，產業鏈驅動型。這類打法不滿足於讓老人季節性停留，而是試圖將"康養"嵌入城市的經濟骨骼。

攀枝花是這一路徑的典型——年均吸引50萬人次康養，康養產業增加值連續5年超百億元，2024年達177億元，佔全市GDP的12.7%。177億元產值的背後，是當地三甲醫院數量在同類城市中領先、交通基礎設施持續改善、品牌運營長達十餘年的綜合投入。這條路走的是資本耐力的長跑邏輯。

廣西介於產業鏈與規則驅動之間。2025年出台《深入推進銀髮經濟高質量發展的實施方案》，提出以南寧為核心輻射全區的產業佈局。2025年1至7月，廣西旅居養老老年人超294萬人次，帶動消費580多億元。與攀枝花深耕一地不同，廣西的策略更偏向區域網絡的搭建。

三類模式並非互斥，而是不同資源稟賦下的優先級排序。氣候驅動型支付的是先天稟賦的機會成本；規則驅動型支付的是制度創新的協調成本；產業鏈驅動型支付的是長期資本的沉沒成本。三種路徑的本質，都是將公共資源轉化為吸引消費流入的競爭力。

在實踐中，路徑邊界也在模糊。海南在氣候優勢之外搭建旅居養老網絡，雲南在省級戰略框架下推動跨省醫保對接，長三角的規則互認模式正在被成渝地區複製。競爭維度正從資源稟賦向制度供給和產業生態延伸。

但三條路徑之外，是那些既無氣候優勢、又無財政餘力、更無產業基礎的省份。在這場圍繞有效老年人口的存量博弈中，它們從一開始就不在競爭序列之內。

銀髮經濟已被確立為國家戰略。2024年國辦1號文專門部署，各地競相佈局，方向無疑正確。但當"搶老人"從市場行為升級為省級競賽，一個值得審視的問題浮出水面：各地的具體打法，是否真的在做大銀髮經濟的蛋糕？

先看需求端的轉化效率。

博鰲亞洲論壇2026年年會上，中國老齡協會發布了一項銀髮消費專項調查：候鳥式旅居的需求比例為15.2%，實際消費比例僅7.5%。近半意願在決策鏈條中流失。

流失的核心堵點，是醫療配套。

國家醫保局數據顯示，住院費用跨省直接結算率已達90%，但門診慢特病跨省直接結算目前僅覆蓋10個病種。而國家衛健委相關統計顯示，60歲及以上老年人群中75.8%至少患有一種慢性病。慢性病需要長期、連續的門診管理，跨省結算的病種覆蓋與此之間存在明顯缺口。

一個患有高血壓的老人想在海南住三個月，日常用藥和定期複查在現行結算體系下仍需自行墊付、回原籍報銷。慢病管理的連續性、急診救治的可及性、報銷操作的門檻，三重約束疊加，使得大量有意願的老人止步於出發之前。8500萬有效老年人口，經過醫療配套這一層硬約束過濾，真實可觸達的規模遠低於紙面數字。

再看供給端。

截至2024年末，全國養老床位合計799.3萬張。其中，註冊登記的養老機構4.0萬個、床位507.7萬張，整體入住率僅45.4%。業內普遍認為，入住率需達到60%至70%方能實現盈虧平衡。據《康養藍皮書》系列報告，七成康養企業尚未建立可持續盈利模式。結構性問題同樣突出：認知症照護和安寧療護等剛需領域供給短缺，康養旅居賽道卻已陷入同質化競爭。

供給端的困境需放在更長的時間尺度中審視。2013年國務院首次將養老服務業界定為獨立產業，此後十餘年，行業經歷了政策驅動、政策糾偏、資本整合三個階段。社會資本湧入，康養項目批量上馬，但盈利模式始終未能跑通。2024年國辦1號文點燃新一輪熱潮，產業底層的結構性矛盾並未消解。

需求端的轉化折損與供給端的低效空置，指向同一個問題：截留消費容易，創造價值難。

更深層的矛盾在於競爭本身的結構性悖論。有效老年人口是固定存量，A省多流入一人，B省便少一人。各省用財政槓桿截留消費，銀髮經濟總盤並無增長，獲客成本卻在攀升。在銀髮經濟的增量空間被真正打開之前，這場競爭本質上是一場零和博弈。

補貼買的是短期流量，銀髮經濟需要的是長期服務——醫療的連續性、照護的專業性、社區的歸屬感，這些都無法用補貼"速成"。

面對上述矛盾，中央層面已開始着力協調。民政部等8部門聯合發文，推動養老服務證照跨區域"一網通辦"和電子證照全國互認，降低跨區域拓展的制度性成本。政策體系正從"各自為戰"向"統籌協調"演進。

銀髮經濟的長期前景不容置疑。但戰略方向正確，不等於每一個戰術動作都無需檢視。當補貼替代服務成為部分地區競爭的主要手段，投入產出的可持續性便值得審慎評估。

這場競爭的終局不屬於補貼力度最大的省份，而屬於那些補貼退潮後仍被老人選擇的城市。決定誰被選擇的，不是財政的熱情，而是醫療網絡的密度、服務標準的精度、人才儲備的厚度。這些都需要時間，而時間是任何補貼都買不來的。

從"截留消費"轉向"創造價值"，這既是產業規律的內在要求，也是銀髮經濟從"政策驅動"穩步轉向"市場驅動"的必經之路。