中國為耕地立法，從「守紅線」到「提質量」

財經雜誌

09/06

作為系統性工程，在永久基本農田「紅線」進一步量化基礎上，中國耕地保護將從數量維度向統籌兼顧數量、質量及生態三個方面發展，實現「一體保護」文｜《財經》記者焦建編輯｜蘇琦自2027年1月1日起，中國耕地保護領域的第一部專門性法律將開始實施。這部近日由第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過的法律，全名為《中華人民共和國耕地保護和質量提升法》。其內容包括八章七十二條，在土地管理法、...

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焦建編輯｜蘇琦自2027年1月1日起，中國耕地保護領域的第一部專門性法律將開始實施。這部近日由第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過的法律，全名為《中華人民共和國耕地保護和質量提升法》。其內容包括八章七十二條，在土地管理法、糧食安全保障法、黑土地保護法等現行法律框架基礎上，對耕地保護規定進行了系統集成，被認為填補了中國在該領域專門立法的空白。該法明確提出，中國實行最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地數量、質量、生態「三位一體」保護，實行耕地保護和糧食安全黨政同責，並將保護責任落實到具體地塊和責任人。「耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續發展的根基。」全國人大常委會法工委民法室負責人近日在解讀該法時指出，「為切實守住耕地這個命根子、夯實國家糧食安全根基提供更加堅實有力的法治保障。在此背景下，耕地保護和質量提升法的出台具有重要意義。」「作為中國耕地保護領域第一部專門性法律，整合分散在土地管理、糧食安全相關法律法規中的制度成果，把落實‘藏糧於地、藏糧於技’等相關糧食安全戰略的一系列硬措施轉化為國家法律規範，構建起數量管控、質量建設、生態防護協同發力的完整制度鏈條，對夯實糧食安全根基、穩定農業綜合生產能力、加快建設農業強國具有里程碑意義。」長期關注該領域的農業農村部規劃設計研究院工程師王一傑也對《財經》解析稱。在中國「三農」研究領域，該法的出台也被普遍認為標誌着中國耕地保護將由「守住紅線」發展到積極「提升質量」，中國糧食安全的法治根基進一步夯實。守住紅線的現實意義從立法進程角度看，作為全國人大常委會高度重視耕地保護和質量提升法制定工作的具體體現，《中華人民共和國耕地保護和質量提升法》曾被先後列入十四屆全國人大常委會立法規劃和全國人大常委會2024年度、2025年度立法工作計劃。·2025年7月，國務院常務會議討論通過了耕地保護和質量提升法草案，並將草案提請全國人大常委會審議。在全國人大常委會於2025年10月進行初次審議、2026年4月進行二次審議後，2026年8月，十四屆全國人大常委會第二十四次會議對耕地保護和質量提升法草案進行三次審議後通過了該法。該法通過意味着中國的永久基本農田的「紅線」被進一步量化。該法規定，各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當佔本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各地耕地實際情況確定。在此基礎上，隨着外部環境複雜多變，糧食安全風險挑戰增多，該法的出台也被認為具有針對性。按照前述全國人大常委會法工委民法室負責人的解析，「黨的十八大以來，中國糧食安全保障能力持續增強。但同時也要清醒認識到，當前我國耕地保護形勢依然嚴峻，農業生產受自然災害影響較大，糧食供求緊平衡態勢長期存在」「該法對保障重要農產品有效供給、把牢糧食安全主動權具有重大意義。」王一傑則分析指出，中國仍可從多方面對耕地質量進行保護和提升：一是耕地「非農化」「非糧化」隱患尚未根除，個別地方存在違規挖湖造景、隨意把耕地改造為林果園地的現象；二是傳統佔補平衡制度存在短板，部分地區出現「佔優補劣、佔近補遠」，補充耕地重數量、輕質量；三是耕地質量短板突出，部分區域土壤退化、地力衰減，黑土地侵蝕、鹽鹼地、中低產田佔比依然較高，高標準農田建設任務繁重；四是局部地區耕地撂荒問題顯現，農村勞動力持續外流，部分地塊疏於管護；五是過去耕地保護相關制度分散在多部法律之中，制度碎片化，責任鏈條不夠完整，激勵約束機制不夠完備。「過去主要依靠政策文件推進耕地保護，政策執行容易受地方短期發展訴求干擾。此次專門立法，就是把多年行之有效的耕地保護政策固化為法律制度，落實耕地保護黨政同責，既劃清不可觸碰的法律紅線，又建立耕地質量提升、生態保護、補償激勵的完整制度，實現從管住耕地向管好、用好、養好耕地轉變，為農業農村、自然資源部門依法行政，為基層開展耕地保護工作提供明確的法律遵循。」王一傑認為。該法與此有關的一個細節，是其明確將耕地保護責任逐級落實到地方政府，形成剛性約束。例如，規定地方各級人民政府應當嚴格落實國土空間規劃中明確的耕地保護目標，嚴守耕地和永久基本農田保護紅線，嚴格控制各類新增建設佔用耕地特別是永久基本農田，優先保護城市周邊的永久基本農田和優質耕地。在此基礎上，省級政府則將承擔耕地總量和質量「兜底」責任。該法明確，省、自治區、直轄市人民政府應當確保本行政區域內耕地總量不減少、質量有提升、生態功能穩定。耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織補充數量和質量相當的耕地；耕地質量降低、生態功能遭到破壞的，由國務院責令在規定期限內組織整治。「長牙齒」硬措施如何落地作為一項複雜的系統性工程，近年來中國的耕地保護正從數量維度向統籌兼顧數量、質量及生態三個方面發展，實現一體保護。在此基礎上，前述全國人大常委會法工委民法室負責人則在解析該法意義時指出，通過制定耕地保護和質量提升法，中國通過採取「長牙齒」的硬措施，嚴格管控耕地用途，全力提升耕地質量，不斷加強耕地生態保護修復，全方位夯實糧食安全根基。所謂「長牙齒」，除前述將責任逐級落實到地方政府、形成剛性約束，在「三農」研究界看來，其實還包括多個方面，例如佔補需平衡、數量質量要相當，權益有保障、棄耕拋荒將有硬約束，以及違法成本高、破壞耕地將「重罰」等。以佔補平衡為例，該法實施後，耕地轉為其他農用地的政策將進一步收緊。新法也將各類佔用耕地行為統一納入耕地佔補平衡管理，明確補充耕地必須與所佔用耕地的數量和質量相當，不得佔多補少、佔優補劣、佔整補散。在微觀層面，該法也明確了農民和農業生產經營主體的權利義務邊界，同時為撂荒耕地的處置提供了明確法律路徑。例如，該法要求土地承包合同、土地經營權流轉合同應當明確農業生產經營者合理利用和保護耕地的義務。對棄耕拋荒連續兩年以上的，在告知承包方並公告後，可以採取組織代耕代種等多種方式恢復耕種。土地經營權人棄耕拋荒連續兩年以上，承包方在合理期限內不解除流轉合同的，發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。針對違法佔用、破壞耕地的行為，新法設定了明確的罰則。該法明確，違反規定佔用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上綠化造林、種植草皮、堆放固體廢物、填埋垃圾等，破壞種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源、農業農村、生態環境等主管部門按照職責分工責令限期改正或者治理，可以按佔用面積處當地耕地開墾費五倍以上十倍以下的罰款。將永久基本農田轉為其他農用地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正；逾期不改正的，可以按佔用面積處當地耕地開墾費二倍以上五倍以下的罰款。因其學界關注的，還包括對高標準農田設施的破壞同樣入法。該法規定，侵佔、損毀高標準農田工程設施或者危害設施安全的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令停止違法行為、限期恢復原狀；逾期不恢復的，可以由縣級以上人民政府農業農村主管部門、水行政主管部門等按照職責分工代為恢復，所需費用由違法者承擔，並處恢復費用一倍以上三倍以下的罰款。所謂高標準農田，這是近年來中國保障糧食安全的具體抓手，高標準體現在質量高、產出能力高、抗災能力高、資源利用效率高等多個方面。目前中國已累計建成超10億畝高標準農田，為糧食產量邁上1.4萬億斤台階發揮了基礎保障作用。相關評估數據顯示，建成後的高標準農田畝均糧食產能可增加10%至20%，不少地方實現了「一季千斤、兩季噸糧」。同樣得益於高標準農田建設，中國農業受災面積佔播種面積的比例持續下降，從「十三五」時期的12.6%降至「十四五」時期的7%左右。但不少「三農」領域人士也對《財經》指出，在地方層面也存在一些追求建成面積、項目進度，卻忽視工程質量、土地經營、管理維護等現象。一個與此有關的新現象，則是隨着近年來自然災害發生頻仍，一些高標準農田的工程設施遭到損壞或長期帶病運行，可能難以充分發揮效益，急需補齊短板。「耕地保護和質量提升不能只盯着面積台賬，更要把功夫下在地力提升、農田管護、生態修復上，把耕地保護成效最終體現在糧食綜合生產能力提升上。高標準農田、土壤改良、黑土地保護，都是提升產能的關鍵抓手，要改變重建設、輕管護，建好更要管好。」王一傑則指出。責編 | 陳湘","kind":"news","is_publish_news":true,"is_publish_highlight":false,"is_publish_live":false,"is_publish_wemedia":false,"editions":null,"column":"","sentiment":"0","news_tag":"","news_rank":0,"isVideo":false,"video":null,"symbols":[],"gpt_button":1,"need_auth":false,"need_login_tip":false,"code":"91000000","status":"200"}}}