当地时间周一，美联储提前公布了监管副主席巴尔周二将向美国参议院银行、住房和城市事务委员会提供的证词。他首度向外界披露了美联储对硅谷银行破产倒闭的理解，以及美联储对银行监管、审查，以及对监管制度的反思。

　　来源：美联储

　　以下为证词全文：

　　证词

　　银行监管

　　监管副主席迈克尔・S・巴尔

　　美国参议院银行、住房和城市事务委员会，华盛顿特区

　　布朗主席，高阶委员（少数党的最资深成员）斯科特，以及其他委员会成员，感谢大家今天给我在硅谷银行（硅谷银行）的监管和法规方面提供证词的机会。

　　我们的银行系统是稳健和有弹性的，拥有强大的资本和流动性。美联储、财政部和联邦存款保险公司（FDIC）一起，采取果断行动保护美国经济，增强公众对我们银行系统的信心。这些行动表明我们致力于确保所有存款安全。我们将继续密切关注银行体系的状况，并准备使用所有的工具来应对任何规模的机构（潜在的危机），以确保整个系统安全稳定。

　　与此同时，过去几周的事件引发了关于不断演变的风险的疑问，以及应该采取哪些措施，使得个别银行的问题不会破坏对（其余）健康银行的信心，并威胁到整个银行体系的稳定。我首要考虑的是保持全国各地、各种规模社区银行的实力和多样性。

　　硅谷银行的失败是因为银行管理层未能有效管理其利率和流动性风险，然后在不到24小时的时间里遭受了无保险存款人破坏性和意外的挤兑。硅谷银行的倒闭意味着需要对所发生的情况进行彻底审查，其中也包括美联储对该银行的监管。我致力于确保美联储对任何监管或监管失误充分负责，并彻底解决出现的问题。

　　我们的第一步是确定事实，对硅谷银行在其失败前的监管和法规进行毫不留情的审查。这次审查将是彻底的、透明的，并在5月1日前向公众报告。报告将包括机密的监管信息，监管评估和压力测试材料，以便公众可以自行进行评估。当然，我们也欢迎并期待外部审查。

　　这家银行为何会倒闭

　　首先，硅谷银行的倒闭是管理不善的典型案例。它具有集中的商业模式，为科技和风险投资行业服务。同时，它的增长速度非常快，在2019年至2022年间资产规模翻了三倍。在新冠疫情初期，随着科技行业的蓬勃发展，硅谷银行见证了显著的存款增长。银行将这些存款的收益投资于较长期的证券，以提高收益和增加利润。然而，银行没有有效地管理这些证券的利率风险，也没有开发有效的利率风险衡量工具、模型和指标。

　　与此同时，银行未能管理其负债风险。这些负债主要由风险投资公司和科技行业的存款组成，这些存款高度集中且具有较大的波动性。由于这些公司通常没有运营收入，所以他们以现金存款的形式在银行保持大额余额，用于支付工资和运营费用。这些存款人通过风险投资公司网络和其他方式相互联系，当压力开始时，他们实际上共同发起了银行挤兑。

　　银行倒闭的过程

　　硅谷银行解决问题的动作太慢了，具有讽刺意味的是，它最终旨在加强资产负债表的行动，引发了无保险存款人的挤兑，导致银行的最终倒闭。具体来说，在3月8日（星期三），硅谷银行宣布，在一次出售证券以提高流动性的过程中，造成了18亿美元的亏损，并计划在接下来的一周内筹集资本。无保险存款人将这些行动解读为银行陷入困境的信号。他们将注意力转向银行的资产负债表，对所看到的情况感到不满。

　　作为回应，社交媒体上涌现出大量关于挤兑的讨论，无保险存款人迅速采取行动逃离。3月9日（星期四），存款人以惊人的速度提取资金，从银行中提取超过400亿美元的存款。在周四晚上和周五早上，银行预计当天会有更大规模的资金流出，他们没有足够的现金或抵押品来应对这些非同寻常且迅速的资金流出，最终于3月10日（周五）倒闭。

　　在硅谷银行剩余的储户中，恐慌情绪蔓延，他们看到自己的储蓄面临风险，他们的企业由于银行的倒闭有可能无法支付工资。

　　传染效应与政府的回应

　　硅谷银行的倒闭可能会产生广泛的传染效应，对更广泛的银行体系造成损害。无保险存款人无法取得资金的前景，可能会促使存款人质疑美国商业银行整体的安全性和稳健性，导致其他银行组织出现了困境的迹象，由FDIC接管的Signature Bank也经历了一场导致银行失败的存款挤兑。3月12日（星期日），在联邦储备委员会和FDIC董事会一致建议下，财政部长批准了针对硅谷银行和Signature的系统性风险例外（对储户全额刚兑），这使得FDIC能够担保这两家银行的所有存款。这两家倒闭银行的股权和其他负债持有人未受保护，高层管理人员也被立即解职。

　　此外，在财政部的批准下，联邦储备委员会设立了一个临时性贷款工具，即银行期限融资计划，以允许银行获得额外的流动性以满足任何意外的取款需求。该机构允许银行以面值抵押安全的国债和机构证券，最长可借款一年。结合银行的内部流动性、稳定的存款、其他外部来源和贴现窗口贷款，这个新工具为整个银行系统提供了充足的流动性。

　　我们对倒闭银行的审查

　　在硅谷银行倒闭之后，鲍威尔主席和我立即同意，我应该负责审查导致硅谷银行失败的诸多原因。硅谷银行是一家有银行控股公司的州际会员银行，因此联邦储备委员会完全负责对银行进行联邦层面的监管。加利福尼亚金融保护和创新部――州监管部门已经宣布将对其对硅谷银行的监管进行审查。

　　在联邦储备委员会的审查中，我们正在研究硅谷银行的增长和管理，我们与该银行的沟通，以及适用于该银行的监管要求。由于这个过程仍在进行中，我在提供明确结论方面的能力将受到限制，但我将关注我们所知道的以及我们关注的地方。

　　到目前为止，所揭示的情况显示，硅谷银行的风险管理和内部控制不足，无法跟上银行的增长。2021年，随着银行规模的迅速扩大，银行进入了大型和外国银行组织（LFBO）组合，以反映其更大的风险状况，并被分配给了一个新的监管团队。资产在1000亿至2500亿美元之间的LFBO企业需要遵循一些加强的审慎标准，但达不到更大的银行或全球系统重要银行（G-SIBs）的水平。

　　2021年底，通过六项与银行流动性压力测试、应急资金和流动性风险管理相关的检查，监管部门发现该银行流动性风险管理方面存在不足。2022年5月，监管部门提出了三项与董事会监管无效、风险管理薄弱以及银行内部审计功能相关的发现。2022年夏天，监管部门将该银行的管理评级降低为“普通”，并将银行的企业级治理和控制评为“不足-1”。这些评级意味着银行没有“良好管理”，根据银行控股公司法第4（m）条，增长将受到限制。2022年10月，监管部门与银行高层管理人员会面，对银行的利率风险状况表示关切。2022年11月，监管部门向银行提交了有关利率风险管理的监管发现。

　　2023年2月中旬，工作人员向联邦储备委员会董事会汇报了利率上升对一些银行财务状况的影响以及工作人员应对银行问题的方法。工作人员广泛讨论了这些问题，并特别强调了硅谷银行的利率和流动性风险。工作人员表示，他们一直在积极与硅谷银行沟通，但事实证明，直到3月9日意外的银行挤兑，银行的脆弱性才完全显现出来。

　　审查重点关注监管

　　对于美联储的审查，让我先从银行监管开始讲起。对于所有非全球系统重要银行（G-SIBs），联邦储备委员会根据资产规模组织其监管方法。我们最大、最复杂的银行――G-SIBs――在大型机构监管协调委员会（LISCC）组合中受到监管。资产在1000亿美元以上但不属于G-SIBs的银行在LFBO组合中受到监管。资产在100亿至1000亿美元范围内的银行在区域银行组织（RBO）组合中受到监管。资产不足100亿美元的银行在社区银行组织（CBO）组合中受到监管。

　　正如我提到的，硅谷银行增长极快，从2021年的RBO组合转到LFBO组合。RBO组合中的银行由较小的团队监管，他们每季度与银行沟通，并每年进行有限次数的针对性检查和全面检查。在LFBO组合中的银行由更大的团队监管，他们与银行持续沟通。与RBOs相比，LFBO银行接受更多的针对性检查，以及全年对资本、流动性和网络安全等风险进行评估的横向（跨行）检查。此外，LFBO组合中的银行受到具有更高监管标准的监管框架约束，包括资本、流动性和治理方面的加强标准。

　　在我们的审查中，我们关注联邦储备委员会的监管是否适应银行的快速增长和脆弱性。尽管联邦储备委员会的框架关注规模阈值，但规模并不总是风险的一个好指标，特别是当银行采用非传统商业模式时。正如我在本月的一次演讲中提到的，联邦储备委员会最近决定建立一个专门的创新活动监管小组，由一支专注于创新活动风险的专家团队组成，这将有助于未来加强对像硅谷银行这样的银行的监管。

　　但是，这家银行的独特性和对科技行业的关注并不是全部原因。毕竟，硅谷银行的失败是由于对利率风险和流动性风险的管理不善造成的，而这些风险在银行业是众所周知的。我们的审查正在考虑几个问题：

　　监管方法在识别这些风险方面有多有效？

　　一旦风险被识别，监管者能否区分对银行的安全与稳健构成实质性威胁的风险？

　　监管者是否具有缓解对安全与稳健的威胁的工具？

　　董事会和储备银行的文化、政策和实践是否支持监管者有效使用这些工具？

　　除了提出这些问题之外，我们还需要询问为什么银行无法在足够的时间内解决和应对我们发现的问题。解决发现的问题不是监管者的职责；解决银行问题的职责在于银行的高级管理层和董事会。

　　审查重点在监管

　　现在让我谈谈监管。2019年，在《经济增长、监管减轻和消费者保护法案》通过后，联邦储备委员会修改了其监管框架，保留了适用于G-SIBs的加强审慎标准，但为所有其他大型银行量身定制了要求。在倒闭之时，硅谷银行属于“第四类”银行，这意味着它受到的审核标准要比2019年之前适用的标准宽松；这些标准包括更低频次的美联储压力测试，没有银行自行进行的资本压力测试要求，资本规划和流动性风险管理标准也更宽松。硅谷银行不需要向联邦储备委员会提交清算计划，尽管其银行需要向FDIC提交清算计划。由于过渡期和双年度压力测试的时间安排，直到2024年，即越过1000亿美元资产门槛的整整三年后，硅谷银行才需要接受压力测试。

　　同样在2019年，银行监管机构为大型银行量身定制了资本和流动性规则，因此，硅谷银行不受流动性覆盖率或净稳定融资比率的约束。此外，硅谷银行不受补充杠杆率的约束，其资本水平无需反映某些证券的未实现损失。

　　所有这些变化都在我们审查的范围内。具体来说，我们正在评估更严格的标准是否会促使银行更好地管理（能）导致其倒闭的风险。我们还在评估在这些标准下，硅谷银行的资本和流动性水平是否会更高，以及更高的资本和流动性水平是否会阻止银行的倒闭或为银行提供更大的抗压能力。

　　持续努力了解和应对新兴风险

　　正如我几个月前谈到资本时所说，我们必须谦虚地看待我们和银行管理者预测未来金融危机如何展开、损失如何产生以及金融危机可能对金融系统和整个经济产生何种影响的能力。

　　硅谷银行的失败说明我们需要继续努力提高银行体系的抗压能力。例如，提出并实施巴塞尔III最终阶段改革，以便更好地反映银行资本需求中的交易和操作风险。此外，根据我们之前的预先提案规则制定通知，我们计划为非G-SIBs的大型银行提出长期债务要求，以便为它们提供一定的吸收损失资源，并允许以不构成系统性风险的方式进行清算。我们需要利用多种情景加强压力测试，以捕捉更广泛的风险范围，并揭示传染途径，例如我们在最近的一系列事件中所看到的那些。我们还必须探讨我们的流动性规则和其他改革，以提高金融体系的弹性。

　　此外，最近的事件表明，我们必须在不断变化的技术和新兴风险的背景下更新我们对银行业的理解。为此，我们正在分析最近的事件，加深对我们关于银行业、客户行为、社交媒体、集中和新型商业模式、快速增长、存款挤兑、利率风险和其他因素的了解，我们正在考虑这对我们应如何监管和监督金融机构以及我们如何思考金融稳定的影响。

　　联邦储备委员会的核心使命之一是促进我们监管的银行的安全与稳定，以及金融体系的稳定，以确保系统支持美国家庭、企业和社区的健康经济。深入审查硅谷银行的失败并探讨其更广泛的影响对于我们维护这一使命的责任至关重要。

　　谢谢，我期待您的提问。（完）