转自：中国经济导报

本报记者 | 邵鹏璐

    在“十四五”规划收官与“十五五”规划衔接的关键节点，面对经济转型升级的深层需求、重大战略项目的资金缺口以及民间投资活力待释放的现实挑战，创新投融资机制在破解“有效投资不足”瓶颈中发挥了重要作用。在国家发展改革委投资研究所研究员、博士生导师吴亚平看来，“坚持问题导向，坚持长期投融资制度建设和短期投融资政策激励相结合，着力加强‘软建设’工作，创新投融资机制，拓宽投资来源渠道，促进‘硬投资’合理稳定增长，将助推扩大有效益的投资。”近日，本报记者专访了吴亚平，就如何进一步优化投融资机制、激发市场活力、提升投资效益等关键议题进行了深入探讨。

建立政策性开发性银行“软贷款”机制

    “我国现行政策性开发性金融机构贷款与国际金融组织实施的开发性金融特别是‘软贷款’机制存在较大差距，特别是贷款利率明显偏高。”吴亚平介绍，世界银行等国际金融组织对全球最贫穷国家实施的“软贷款”援助机制是其开发性金融工具的重要组成部分，对受援助国家加强基础设施和公共服务领域补短板、强弱项、惠民生发挥了积极作用，其突出特点是期限很长、基本无利息，特别是适合重大基础设施和民生工程建设和运营需要。我国也曾经是世界银行“软贷款”援助机制的受益国。与此同时，在我国相关重点行业领域的政策性开发性专项贷款也有别于真正意义上的国际金融组织“软贷款”，主要是缺乏常态化制度安排，缺乏稳定资金来源渠道，同时贷款利率也偏高。

    吴亚平认为，从长期支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，支持能源体系、交通强国、国家水网、社会民生、美丽中国、乡村振兴和城市有机更新等重点领域项目投资建设和可持续运营，以及短期扩大有效益投资的需要看，我国有必要实施期限很长、基本无利息的“软贷款”机制，并将其作为一项重要的、常设性的政策性开发性金融工具。相比地方政府专项债券和超长期特别国债资金，“软贷款”机制的最大优势在于政策性开发性金融机构与地方政府“双主体”决策与监督，有利于提高项目投资决策水平，健全投资责任约束机制，从而有助于提高投资效益。

鼓励支持实施项目综合开发投资模式

    “在我国目前工业化、城镇化发展阶段，各地区基础设施和社会民生等公共领域普遍存在‘潜在投资需求很大而好收益项目很少’的突出矛盾。同时，一些特色优势产业项目由于相关公益性项目建设滞后的制约，难以充分发挥效益，甚至不具备建设条件。”吴亚平表示，为有效破解这一共性问题和矛盾，加快推进各地区没有或很少收益的公益性项目建设实施，建议在乡村振兴、产业园区开发、生态环境治理、水资源开发利用和交通设施建设等领域，调整优化项目相关规划和土地使用强度，适度有条件地扩大项目空间边界范围，鼓励支持采取综合开发投资模式。比如，鼓励实施生态环境导向的开发（EOD）模式，促进公益性的生态环境治理项目与关联性强、财务效益好的经营性项目包括特色优势产业开发项目一体化投资建设和运营，形成生态环境治理与产业发展相互促进的良性循环。

    吴亚平表示，综合开发投资模式有利于挖掘公益性项目潜在商业价值，促进项目外部效益“内部化”，健全投资回报机制，从而有助于调动市场导向的社会投资者的参与积极性；综合开发投资模式还有可能提高关联性的经营性项目附加值，保障项目实现产出，提升项目经营收入，有利于建立经营性项目对公益性项目的反哺机制，从而推动地方政府急需建设的公益性项目加快实施，并从源头上有效降低公益性项目投资建设和运营维护等全生命周期对政府财政性资金的依赖。

规范实施政府和社会资本合作新机制

    “鼓励商业模式创新，合法合规地运用地方政府信用支持，健全投资回报机制，高质量推进特许经营项目投资建设和运营管理，可以更好地发挥PPP（政府和社会资本合作）模式对于扩大服务供给、提高建设运营水平的积极作用，对于扩大有效益的投资以及为民营企业创造更多投资机会的重要作用。”吴亚平提出，各地区应贯彻落实PPP新机制的新要求，在基础设施和公用事业领域，积极推广运用特许经营/PPP模式，不能默认采取传统公建公营模式，并由政府直接承担项目投资和融资责任以及相关风险；要聚焦具有使用者付费、经营收入和一定投资回报的经营性项目，在具体项目实施中要规范审慎运用特许经营/PPP模式，合理设置相关交易结构，合法合规操作，防止新增地方政府隐性债务，从源头上防范地方财政风险。

    考虑到PPP新机制提出的“按规定给予项目运营补贴”“必要的政府付费只能补运营、不得补建设成本”“不因实施PPP模式额外新增未来财政支出”“民营企业独资、控股”“民营企业投资占股不得低于35%”等新政策新要求具有负面清单管理性质，吴亚平建议进一步给出完整、准确的书面解释，明确合规的实施路径方式，并辅以必要的项目案例说明，从而提高相关政策要求的可行性和可操作性。

推进基础设施公募REITs常态化发行

    “权益型公募REITs是基础设施领域统筹存量和增量、实现投资进入和退出良性循环的重要投融资机制，为地方统筹扩大有效益投资、缺乏建设资金、化解存量债务风险等‘看似不可能的三角形’提供了可行的路径。”在吴亚平看来，各地区政府有关部门及所属投融资平台公司等公益类国有企业要形成“基础设施不求所有、但求所用”的正确认识，统筹存量资产盘活和新项目投资建设，切实加强权益型公募REITs项目谋划储备工作，积极拓宽公募REITs项目范围。

    权益型公募REITs政策强调“以优质项目资产上市”而非“以企业主体信用融资”，因而推进公募REITs发行和可持续发展，基础设施存量项目本身资产质量特别是合规性、收益性和风险性是十分重要的。为此，吴亚平建议地方投融资平台公司等原始权益人应聘请专业化的投资咨询机构梳理整合相关存量基础设施项目，综合考虑企业对资产出表/入表、降低存量债务规模、降低投融资综合成本和项目管理控制权等利益诉求，谋划提出适合公募RE-ITs发行条件的存量资产项目。

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