（来源：中国政府采购报）
转自：中国政府采购报
高校小额零星采购痛点何解？
——来自全生命周期管理体系的创新实践
■ 左玉生 李依纯 李欣怡 彭超
随着高校的快速发展和教学、科研的不断深入，小额零星采购在高校教学、科研、学科建设中发挥着不可替代的作用，已成为高校“双一流”建设的重要支撑。如何在采购效率、质量、价格三者之间平衡矛盾、取得最优性价比，并且有效防范腐败滋生，成为考验高校小额零星采购内控的最大难题。在这种情况下，利用信息技术和管理方法，建立一个包含预算管理、网上竞价、电子签章、资产登记、预约报销、资产处置、数据上报等资产管理各个环节的全生命周期智慧系统，强化痕迹管理，是解决这一难题的有效途径。
现状分析
高校作为公益二类事业单位执行政府采购，所采购的项目多为教学科研设备、设施、实验材料以及与教学科研相关的工程和服务，根据其自身特性，几乎囊括了招标投标法以及政府采购法所有的采购方式，小额零星采购属于非招标采购，包括政府采购和非政府采购范畴，如图1所示。
随着我国综合国力日益增强，政府对高等教育的支持力度不断加大，高校的办学规模逐步扩大，高校的小额零星采购总量逐年增加，几乎占到各高校采购总额的30%，占合同总量的80%。而高校采购人员限于人力，主要精力集中于大额招标领域及政府采购范畴，无暇顾及小额零星采购的管理。
当前，高校的小额零星采购主要存在以下几方面的问题：
第一，市场竞争不充分。鉴于小额零星采购的特点，其信息公开程度可能达不到政府采购或公开招标的程度，导致潜在供应商无法及时、充分了解采购需求，从而无法参与充分竞争，无法提供符合要求的产品或服务。此外，由于高校是教学科研单位，小额零星采购的某些产品或服务的专业性较强，可能存在一些行业壁垒，导致竞争不充分。
第二，信息系统不健全。高校的小额零星采购涉及科研仪器设备、教学仪器仪表等，几乎覆盖整个《政府采购品目分类》。目前，尚无一个小额零星采购信息系统能够涵盖整个采购目录，甚至有些高校某个采购类别还没有信息系统。因此，高校的小额零星采购系统目前仍不健全。
第三，采购预算不精准。高校的预算包括财政补助、科研经费、教学经费、各类基金等。各经费到账时间不尽相同，预算管理要求亦不相同，特别是横向课题经费，基本没有针对性的预算要求，直接导致小额零星采购的预算不够精准。鉴于科研的不确定性特点，小额零星采购的随机性较大，难以按照预算精准执行。
第四，部门联动不紧密。高校的小额零星采购，一般不由采购中心直接执行，而是由实验室与设备管理处、资产管理处、总务处、科研院等相关职能部门对接各自业务，然而各职能部门之间缺乏联动性，以实验桌为例，究竟归总务处管理还是归实验室与设备管理处管理，仍有争议；外协设备究竟归科研院管理还是归实验室与设备管理处管理，也是有争议的。
第五，采购效率不够高。小额零星采购项目通常较为琐碎、频繁，涉及的供应商也较多。随着审计、内控、巡视、巡察工作的深入，采购人为规避责任与采购风险，采购过程中过于追求“公开、公平、公正”，刻板执行采购程序，以致采购用户往往需要在多个校区、多个部门之间来回穿梭，办理各种审批流程，导致采购效率降低。
第六，监管防控不到位。由于体制机制等原因，高校尚未形成由采购部门、资产部门、审计部门、纪检监察部门共同组成的内部整体协同监督体系，或已形成监督体系但无法形成监督合力，加之小额零星采购管理体系不健全，部分管理规章制度过于笼统和空泛，难以落实到具体操作层面，无法全方位多层次对小额零星采购活动进行监督。
风险防控
小额零星采购具有金额小、业务量大的特点，为落实“放管服”政策，各高校制定了自主采购限额，并依照执行主体的不同分为采购人自行采购、二级单位采购及学校采购管理部门采购。因此，针对小额零星采购，采购人应遵循公开、公平、公正的原则，加强对供应商的资质审查，防止利益输送和腐败现象的发生，同时强化内部监督，确保采购活动的合规性，并对采购结果进行公示，接受社会监督，以降低采购风险。
一是夯实思想，强化主体责任。在当前的小额零星采购过程中，存在着过于强调采购职能部门的责任、忽视采购人主体责任的问题。实际上，高校的采购主体应为各项目的项目负责人或经费负责人，而非采购的职能部门。因此，必须确定真正的权利和义务相匹配、义务和责任相对应的采购主体，强化采购人的主体责任，对其可能存在的违法违纪行为进行追究和惩处，使其从思想上做到“不敢腐、不能腐、不想腐”。
二是建章立制，规范采购行为。规章制度是保障小额零星采购规范运行的法治基础。受《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》以及《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》的影响，各高校对科研仪器设备采购流程进行了简化。由于小额零星采购单项金额小、数量大、频率高，因此，各高校应建立健全相应的规章制度，以明确小额零星采购的具体流程，规范小额零星采购的具体行为，使每个节点都处在透明的监管体系中。
三是部门联动，加强预算管理。加强预算管理是提高小额零星采购效率和降低小额零星采购风险的重要手段。采购管理部门应与资产管理部门、发展规划部门以及学科建设部门联动，对预算进行合理科学的编制，践行“无预算不采购、有预算不超支”原则。采购预算的编制应以本校现有资产存量为依据，以本校学科发展为布局，通盘考虑，统筹规划，将采购管理和资产管理、预算管理有机结合，确保经济分类准确、内容详细精确，做到整体部署，一体化推进采购预算编制，降低小额零星采购的盲目性、随机性，促进采购活动阳光、透明、高效。
四是上下贯通，筑牢内控底线。内控是小额零星采购的安全防线，能够有效弥补采购流程的缺陷。因此，内控建设不是审计一个部门的事情，需要审计部门会同财务、监察、纪检、采购、资产等多个职能部门共同构筑采购风险防控监督管理体系，上下贯通，筑牢内控底线。对经费较多、采购较为频繁的项目负责人及课题组，进行重点关注，加强对其采购行为的监督和管理，防止出现违规行为。同时，建立健全采购信息公开制度，提高采购过程的透明度，接受社会监督，确保采购活动公正、公平、公开。
创新模式
高校的小额零星采购既要“放”下去，又要“管”起来，同时还要为全校师生提供相应的服务。因此，有必要构建一套适合高校小额零星采购的创新管理体系，解决师生在采购中遇到的急难愁盼问题。
——融合多系统，构建全生命周期采购管理平台。体系建设的首要任务是制度建设，以东南大学为例，学校于2024年2月修订了《东南大学经济合同管理办法（修订）》，进一步厘清、明确了各职能部门的分工和职责，实验室与设备管理处（S）负责学校仪器设备、软件、实验材料（含化学品）、其他货物（信息化、安防、后勤、体育等设备设施）、仪器设备维保、维护及软件升级、仪器设备租赁等；总务处（Z）负责建筑修缮、装修、改造、绿化与景观、水电气、道路等工程，监理、装修材料、各类家具、物业管理、搬运以及特种设备（电梯、锅炉、行车）及与之相关的维护维保等；科研院（K）负责理工医类科研项目中外协服务、技术（咨询）服务等；社会科学处（SK）负责社科类科研项目中外协服务、技术（含咨询）服务等；网络与信息中心（W）负责网络工程等；图书馆负责图书、期刊、电子资源等；档案馆（D）负责陈列品及可移动文物等；保卫处（B）负责安全保卫管理、校内交通、消防器材等；校医院（Y）负责药品、体检、检测等。结合《政府采购品目分类目录》以及《固定资产等资产基础分类与代码》，归纳如表1所示。
为保障全生命周期管理体系的建设，学校于2022年修订了《东南大学国有资产管理办法》，将全生命周期的管理理念以制度的形式确立下来。体系建设的另一项重要任务是信息系统的建设。以对教学科研产生直接影响的仪器设备及实验材料网上竞价采购为例，小额零星采购主要涉及网上竞价/小额零星采购系统、校内电子签章中心、电子合同管理系统、仪器设备管理系统、实验材料管理系统、财务预算/报销管理系统等多个信息系统，其逻辑关系如图2所示。所有的小额零星采购业务全程留痕、可追溯，可以将复杂的业务简单化，简单的业务流程化，流程化的业务标准化，标准化的业务制度化，既能达到对小额零星采购风险防控的作用，又能解决繁琐的流程问题。
——推出新服务，发展小额零星采购新质生产力。高校应当以需求为引导，以新服务为基准，以新业态为靶向，以技术创新为生命，拥抱大数据、云计算等数字技术与智能技术，发展小额零星采购的新质生产力，提升资源配置效率，增强采购内生动力。随着信息技术高速发展和应用，电子卖场、网上竞价等采购模式不断迭代，不仅提高了小额零星采购的透明度，提升了小额零星采购的公正性，而且也促进了小额零星采购的信息公开；利用大数据挖掘技术，将外部市场数据与校内小额零星采购信息充分结合，帮助采购人更好地了解产品的价格和市场行情，降低采购成本，提高采购质量，改善采购决策（如图3所示）。
随着区块链技术的发展，电子签章、电子合同的应用实现了小额零星采购合同签订全程电子化、无纸化，实现了采购信息不可篡改和可追溯，同时也提高了小额零星采购的效率。在金税四期政策的引导下，电子发票、数电发票的推广，打破了物理空间与信息空间的限制，使得报销流程更加便捷、高效。
——耕耘新业态，建设基于智慧校园的创新体系。近年来，随着机关作风的持续改进以及主题教育的不断推进，采购管理部门的管理理念发生了较大转变，附加了更多的服务意识，着力解决师生在采购过程中遇到的急难愁盼的问题，采购管理的业态发生了变化，服务显得比管理更加重要，但必须遵循相关规章制度，守住底线。为此，采购管理的形式必须作出改进，高校应依托现代信息技术、大数据、物联网、AI等，服务于小额零星采购的新业态，且需用心耕耘，建设基于智慧校园的创新体系。《智慧校园总体框架（GB/T36342-2018）》提出了智慧校园的总体架构，使得物理空间和信息空间有机衔接，任何时间、任何地点都可以获取资源和服务，为建设基于智慧校园的小额零星采购管理体系创造了条件（如图4所示）。
小额零星采购的创新体系建设着眼于“业务部门集聚、硬件部署集群、数据治理集中、应用系统集成”，遵循学校实际，梳理业务流程、分析数据逻辑，统一数据标准，打通技术壁垒。以东南大学为例，学校建有8个校区，分布于南京、苏州、无锡等多个城市，共30多个二级学院，分布于各个校区，处于体系建设的物理层，也属于智慧校园建设的物理空间。通过智慧校园的建设支撑，将物理空间与信息空间有机衔接，从不同维度为师生提供便捷的智慧化、信息化服务，为开展线上线下的小额零星采购管理提供可靠、安全的技术保障。通过信息中心的数据中台、虚拟专用网络等将各信息系统进行有机整合，形成一个全生命周期的小额零星采购创新体系，从而打造智慧化服务与管理的创新模式。
（作者单位：东南大学）
本报拥有此文版权，若需转载或复制，请注明来源于中国政府采购报，标注作者，并保持文章的完整性。否则，将追究法律责任。