国务院国资委联合多部委密集出台一系列专项政策，着力构建与科技型企业全生命周期融资需求相适应的多元化、接力式金融服务体系。
内容来源 | 现代国企研究
作者 | 张欣、杜乐
中央企业创投基金（以下简称“央企创投基金”）依托央企产业资源与资本优势，在分担创新风险、加速硬科技成果转化、培育战略性新兴产业等方面发挥着关键作用。国务院国资委联合多部委密集出台一系列专项政策，着力构建与科技型企业全生命周期融资需求相适应的多元化、接力式金融服务体系。在此基础上，需进一步创新体制机制，优化政策供给，持续提升央企创投基金的精准赋能能力，为培育新质生产力、实现高水平科技自立自强提供长效支撑。
央企创投基金发展现状
近年来，创业投资基金作为科技创新与产业创新的重要资本纽带，其战略价值持续凸显。随着国家对“投早、投小、投长期、投硬科技”的政策引导，中央企业依托其独特的产业资源与国有资本优势，加速布局创业投资领域，成为驱动关键领域技术突破、支撑实体产业转型升级的战略引擎。
（一）创投基金支持科技创新和产业创新的战略作用。创投基金作为资本市场的重要组成部分，在分担创新风险、形成创新资本、解决科技企业早期“融资难”问题上具有独特优势。中国证监会统计数据显示，截至2024年底，我国存续的私募投资基金和创业投资基金投向高新技术企业57.02万个，在投本金3.03万亿元；投向初创期科技型企业3.6万个，在投本金7266亿元。其中，64.76%的项目投向计算机应用、半导体、生物医药、医疗器械与服务等战略性新兴产业。
从投资期限看，创投基金具有较长的投资周期（通常为5〜10年甚至更久），能够跨越科技创新从实验室到产业化的“死亡之谷”，为初创期、成长期的科技企业提供持续资金支持。科创板上市公司中超过90%在上市前获得创投基金注资，覆盖技术验证、产品研发、市场拓展等关键阶段。
从投资机制看，相较于追求短期回报的财务投资者，创投基金通过“风险共担、利益共享”机制，深度参与企业治理，协助优化技术路径与管理架构，有效降低科技企业的试错成本，为颠覆性技术创新提供了容错空间。
从投后赋能看，创投基金通过联动政府引导基金、产业资本和社会资本，构建多层次创新生态体系，打通科技成果转化的“最后一公里”。这种多维赋能机制有效弥补了传统金融机构在市场对接、场景落地等环节的服务盲区，促进创新链、产业链、资本链深度融合。
（二）央企创投基金发展概况。目前，我国创投基金行业呈现“总量收缩、结构优化”的特征，尽管募资和投资规模有所下降，但是投资逻辑从“规模扩张”逐步转向“价值深耕”。其中，国资和政府出资成为创投市场的核心资金来源。中国证监会统计数据显示，国资和政府引导基金累计认缴PE/VC出资1.25万亿元，在认缴出资总额中占比接近82%（见图1）。作为国资基金体系的重要组成部分，央企创投基金近年来加速布局。国务院国资委数据显示，截至2024年6月，中央企业共管理126只创投基金，认缴规模529亿元，已投资金额313亿元，主要投向先进制造、能源、电子信息等领域，在推动科技攻关、加大科研投入等方面取得了积极成效。
（三）央企创投基金的独特优势。一是战略导向优势，聚焦关键领域重点突破。区别于市场化机构的纯粹逐利性，央企创投基金以实现高水平科技自立自强为核心使命，主动承担高风险早期技术项目投资，重点投向正外部性显著的“卡脖子”技术领域，有效纠正市场失灵导致的创新投入偏差。这种定位不仅有助于加速“卡脖子”技术攻关，还通过“沿途下蛋”机制推动阶段性成果产业化，强化国家战略科技力量。二是产融互促优势，构建全周期创新生态。中央企业作为国民经济支柱，在诸多关键领域处于产业链“链长”“链主”地位。这种“产业+资本”模式突破了传统投资机构的单一财务属性，能够实现对科创企业“技术研发—中试验证—场景落地”全周期赋能。特别是在中试验证阶段，央企的工程化能力和中试资源弥补了实验室研发与产业化之间的“知识断层”；在场景落地环节，通过开放供应链、应用场景等产业资源，加速技术商业化进程。三是长期资本优势，突破创新周期的资本约束。央企创投基金的资本来源具有稳定性，2024年国务院国资委进一步出台政策，将央企创投基金存续期延长至15年，一定程度上缓解了市场化创投基金存续期较短（通常5〜7年，较长的8〜9年）导致被投企业成长期资金接力断档的结构性矛盾，使资本供给与科技创新的长周期特性相匹配。四是政策协同优势，形成资源聚合效应。央企创投基金可联动政府引导基金、区域产业政策等资源，通过发挥“政策接口”功能，有机整合研发补贴、税收优惠、产业规划等多维政策资源，可突破单一政策工具的效力边界，克服政策资源碎片化问题。
当前央企创投基金
面临的问题与挑战
在政策支持与市场需求驱动下，央企创投基金发展虽然取得一定进展，但结构性失衡问题目前仍较为突出：从规模量级看，创业投资基金数量仅占央企管理基金总量的20%左右，资本规模占比不足5%，投资额占比仅为3.8%；从投资方向看，投向人工智能、6G等前瞻性未来产业领域以及初创期项目的资金占比均不及25%，“投早、投小、投长期、投硬科技”的功能作用发挥不充分；从协同效能看，95%的投资项目通过IPO或协议转让等方式退出，由中央企业收购的案例寥寥无几，未能充分发挥中央企业产融协同优势实现强链补链。这些问题暴露出央企创投基金在体制机制层面的深层次矛盾，亟须通过制度创新与政策协调予以破解。
（一）考核短期化与容错机制缺失，导致“不敢投”。一是“算总账”“算大账”缺乏量化标准。央企创投基金同时承担“服务国家战略”与“财务回报”双重任务，实践中财务回报可通过内部收益率（IRR）、投资回报倍数（MOIC）等指标直观衡量，但是科技创新的战略价值、技术创新的贡献度等功能性目标难以量化，容易出现重财务价值、轻功能价值的倾向。二是“考核柔性”受“任期刚性”掣肘。从政策导向看，尽管目前对央企创投基金降低或豁免短期投资回报要求，但央企管理者平均任期仅3〜5年，其晋升与任期业绩密切相关。因长期投资动力不足，可能放弃回报期长的战略性新兴产业项目，转投回报期短的成熟项目。三是容错机制落地难。虽然目前根据“三个区分开来”原则，提出了“尽职免责”的政策标准，但是具体实施过程中的尺度不好把握。曾经出现过不同监管主体对于同一问题的认定结论不一致的情况，反映了容错机制在执行中的复杂性以及多重监管下的标准统一难题，完善细则仍任重道远。
（二）退出渠道有限与避险心态，导致“不愿投”。根据德勤创投披露的情况可知，目前，我国并购基金、私募股权二级市场基金等发展相对滞后，国内VC/PE高度依赖IPO退出，占比达到90%以上。与之相比，美国市场2023年创投基金通过并购、股权转让退出的比例达到92%。随着国内科创板审核趋严叠加二级市场估值回落，IPO退出通道显著收窄。2024年，A股IPO数量仅100家，对应每年1万左右的投资案例数，退出率仅为1%左右。根据清科研究中心发布的“VC/PE100退出指数”可知，2023年市场创近7年以来新低（见图2）。2024年虽然有所回暖，但仍低于历史均值。退出周期延长、资金周转效率下降直接加剧基金管理者的避险心态，使其更倾向于投资成熟企业、成熟行业，影响了对早期硬科技领域的支持力度。
（三）募资约束与长期资本缺失，导致“不能投”。一是社会资本参与度不足。受全球经济不确定性影响，民间资本风险偏好下降。LP投顾发布的《2024年度活跃机构LP画像报告》显示，2024年民企和上市公司LP出资金额占比从2023年的8.95%进一步下降至8.17%，单笔出资规模较小，对市场的资金贡献度相对较低。叠加IPO退出周期延长、并购市场低迷等结构性矛盾，资金“投资—退出—再投资”循环受阻，进一步削弱民间资本参与意愿。二是央企内部资金潜力未充分释放。尽管政策允许提高央企认缴出资上限，但由于厌恶投资风险、对于科技成果成功转化信心不足、创投资金集中管理制度不完善等原因，央企系统内部创业投资意愿有待提高。三是长期资本结构性缺失。保险资金等长期资本因风险偏好错配等原因，投入创投基金的规模占比较低，央企创投基金的撬动功能没有得到充分发挥。
（四）专业化能力与激励机制不足，导致“不会投”。一方面，复合型人才储备不足。部分央企原有人才结构较为单一，基金管理团队中兼具金融、技术、产业背景的复合型人才占比较少。有的团队由于对前沿领域技术评估能力有限，过度依赖外部机构推荐项目，导致投资决策被动化、同质化。还有的团队由于产业运营经验不足，中试阶段工艺优化支持不够，导致产业化进程延缓。另一方面，长期激励机制仍需完善。尽管目前已出台退出收益绑定、强制跟投、超额收益分享等激励政策，但受限于薪酬总额管控以及央企总体薪酬水平，核心成员的激励与市场化水平相比依然偏低，影响投研团队的积极性和稳定性。
促进央企创投基金
高质量发展的政策建议
为促进央企创投基金高质量发展，需通过系统性制度创新破解结构性矛盾和机制性障碍，推动形成“投早、投小、投长期、投硬科技”的长效机制，有力支撑高水平科技自立自强和科技强国建设。
（一）优化出资人政策供给，布局新技术新赛道。国务院国资委作为国有资本出资人代表，需强化“战略规划者”与“制度供给者”角色，通过优化政策供给体系，引导国有资本精准投向国家战略关键领域。一是建立动态赛道管理机制，优化战略资源配置。推动央企创投基金与国家重大科技专项衔接，聚焦国家战略需求，建立前沿技术投资优先级清单，对关键核心技术领域设定最低投资比例要求。设置动态调整与偏离预警机制，确保资源向具备突破潜力的领域集中，提升资金配置效率。例如，对涉及产业链安全的领域实行“投资比例下限+动态纠偏”管理，避免资本过度集中于成熟赛道。二是完善基金设立机制，提升战略支撑能力。对涉及国家安全与产业链短板的领域优化审批流程，探索“基金+实验室”模式，鼓励央企联合高校、科研院所设立概念验证基金，推动基础研究向产业应用转化。三是加强跨部门协同，打通政策壁垒。强化国务院国资委与发改委、科技部、财政部等部委的常态化协调，联合制定技术攻关清单与投资路线图，统一政策执行标准，破解监管冲突与政策衔接障碍。
（二）强化国资耐心资本属性，长周期陪伴创新企业成长。立足科技创新的长周期规律，通过制度设计强化国有资本战略耐心，推动央企创投基金为科技企业提供长周期支持。一是优化基金存续机制。鼓励基金根据技术成熟度动态调整投资期限，对需长期孵化的前沿领域实行“投资期+退出期”分段管理，避免固定存续期导致的“半程退出”问题。探索“接力基金”模式，针对实验室验证、中试、产业化等不同阶段，形成梯次接力的资本供给模式，精准支持技术转化全链条。二是创新风险共担与利益绑定机制。完善“强制跟投+超额收益共享”机制，将管理团队个人收益与项目长期价值挂钩，提升主动性和责任心。探索“长期收益递延分配机制”，对核心团队实施收益分阶段释放，避免短期套利行为，增强“耐心资本”的战略定力。三是强化技术研判支撑。整合央企重点实验室、行业协会及高校科研资源，组建跨领域专家智库，建立动态技术路线评估机制，为长周期投资提供专业研判支持，降低非专业决策风险，强化科学决策对资本配置的引导作用。
（三）拓宽创投资本来源，聚焦硬科技精准投入。央企创投基金需通过制度创新拓宽资本来源，构建多元化资金生态，形成“国资引领+社会协同+全球联动”的稳定资金池。一是激活央企系统内资金潜力。鼓励央企将一定比例的科技成果转化收益定向投入创投基金，建立跨企业资金统筹机制，提升内部资金使用效率。支持央企通过控股平台集中管理下属单位零散资金，实现规模化、专业化运作。二是优化长期资本风险补偿。提高社保、保险等长期资本权益投资上限，优化风险管控规则，通过税收优惠、风险补偿等政策工具引导其向硬科技领域倾斜。推动建立国家级硬科技风险补偿基金，对社保、保险资金投资硬科技领域的亏损给予一定比例兜底。三是深化央地创投资源协同。统筹整合地方产业引导基金与央企资源，支持央企与地方政府联合设立区域性硬科技专项基金。优化分层收益分配机制，强化政策性融资工具组合应用，增强对社会资本的吸引力。四是拓宽国际资本准入。在非敏感领域试点跨境资本便利化政策，简化外资准入流程，吸引国际主权基金等国外长期资本参与硬科技投资。可参照QFLP（合格境外有限合伙人）试点经验，允许外资以人民币形式直接出资，放宽投资范围限制。通过搭建国际合作平台，推动央企创投基金与全球创新资源对接，提升技术策源能力与全球竞争力。
（四）深化产融协同，打造新质生产力孵化引擎。中央企业作为国家战略科技力量的重要载体，需进一步加强产融协同，形成以资本为纽带、以需求为导向的技术孵化生态，打通技术创新与产业应用的“最后一公里”。一是充分发挥中央企业的产业链引领带动作用。依托央企在重点产业的“链主”地位，联合上下游企业设立产业协同基金，围绕关键技术攻关、工艺优化等瓶颈问题定向投资。通过开放应用场景与共享研发资源，为被投企业提供市场验证与迭代支持，缩短技术产业化周期。结合“百场万企”融通对接活动，推动产业链企业间的深度合作，形成技术研发与市场需求的精准对接。二是完善技术转化服务体系。支持央企与高校、科研院所共建技术转化平台，建立覆盖实验室验证、中试熟化、量产应用的全流程支持体系。通过基金投资联动央企实验室资源，为被投企业提供技术测试平台与工程化能力支持，加速技术从实验室向规模化生产转化。针对中试阶段的高风险环节，设立专项补偿资金，分担工艺验证、样机测试等成本压力，推动科技成果跨越“达尔文死海”。三是优化战略性并购规则。对补链强链项目简化审批流程，允许基于技术价值突破传统估值限制。建立分层退出通道，通过分阶段股权转让、产业链整合重组等方式，将成熟技术导入央企主业。对产业链关键环节的初创企业实施定向收购，并依托央企的市场渠道和制造能力实现技术快速应用。
（五）健全考核与容错机制，破解“不敢投”“不愿投”困局。构建适配科技创新规律的差异化考核与容错免责机制，为科技创新提供“鼓励探索、宽容失误”的制度保障，解除“投早、投小、投硬科技”的后顾之忧。一是构建功能价值与财务价值并重的考核体系。统筹协调央企创投基金“服务国家战略”与“财务回报”的双重目标，对投向硬科技、未来产业的项目，弱化短期收益权重，重点评估技术突破性、专利储备、产业链协同效应等战略指标；对成熟期项目，着重市场化效益考核，形成“早期重功能、后期重效益”的分类考核模式。延长考核周期至基金存续期结束，推动考核周期与技术转化周期适配。二是加强跨部门政策协同。制定可操作的容错清单，明确技术路线争议、市场环境突变等非主观过失的认定边界。建立跨部门联合审查机制，统一巡视、审计、纪检等部门的监管尺度，通过“负面清单+动态评估”管理模式，避免多头监管引发的执行偏差。三是建立容错激励联动机制。将容错结果与绩效分配挂钩，对符合免责条件的投资项目仍可保留部分绩效奖励。例如，对因技术路径选择偏差出现亏损但程序合规的项目，允许按一定比例保留管理团队超额收益分成，消除“投早、投小”后顾之忧。
（六）遵循市场化运作规律，实现“放得活”与“管得住”相统一。既要管好又要放活，通过“市场化决策+穿透式监管”制度设计，向管理团队充分授权放权，释放专业判断空间，同时筑牢风险防控底线。
一是前端放权激发活力。对市场化运作成熟的基金，简化投资决策审批层级，探索分级授权机制。对符合国家战略方向、技术路线明晰的早期项目，允许管理团队在单笔投资额度内自主决策，试点“董事会授权+事后备案”模式，提升响应效率与专业判断空间。二是后端强化底线约束。建立“战略目标达成率+财务回报”双阈值监管体系，对偏离主航道投资、资金沉淀率超标的基金实施动态限额管理。明确禁止性清单，防止资本脱实向虚。对一定时期内仍未完成战略指标的基金，启动整改或退出程序，强化结果导向约束。三是完善穿透式监管体系。以穿透式监管为抓手完善监管体系，建设上下贯通的在线监管系统，实时跟踪资金流向与项目进展，实现基金投资行为可视、资金流动可溯、重大风险可测可控。
（作者分别为中国大连高级经理学院副教授；中国大连高级经理学院博士后）
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