2026年全国两会正在举行。今年的政府工作报告对“十四五”和2025年的成就做出总结，同时也为“十五五”以及今年的发展指明了方向。其中2026年的经济发展目标吸引了海内外关注。
如何评估当下的经济走势？如何解读此次政府报告的经济发展目标？要完成这些目标，还有哪些亟待解决的问题？
观察者网为此邀请复旦大学经济学院院长张军教授，为我们解读。
新华社制图 【对话/观察者网 高艳平】
出口仍为经济增长立下汗马功劳
观察者网：我们先从2025年的成就谈起，大家都目睹了历史：去年我们在外部压力测试之下，经济增长实现了5%，GDP总量达到了140万亿。您怎么评价去年的经济表现？
张军：中国经济在这样的大背景下，还能继续稳步匀速增长，从2020年突破100万亿，到2025年就达到140万亿，我认为是非常不容易的，也是很了不起的成就。
2025年，中国经济实现了预期目标，而且也超额完成了就业指标。在外部大环境如此不友好的环境下，5%的实际经济增长中，消费贡献了52%，商品和服务净出口贡献率达到32.7%，投资贡献率为15.3%。
但是客观来讲，我们也应该看到这些指标数据，跟老百姓的体感有一定的差异。前几年中央关于“中国经济面临三重压力”的判断，仍然没有过时，那就是，需求收缩、供给冲击和预期转弱。所以整个经济面临仍然面临突出矛盾。
除了看实物量的变化之外，也要看到增长的行业或者部门实际上是有冷有热的，我称之为中国经济的结构性增长。
有些行业、有些部门的增长比较快，比如新能源车、人工智能、微电子、大数据和机器人等等新兴行业，已经站到了世界前沿，跟西方老牌发达国家PK，甚至在一些前沿领域超过了他们。但有些部门增长下降的也比较突出，比如说像建筑业。因为房地产不行了，所以建筑业投资就跌得非常厉害。
这也导致地方政府财政比较紧张，虽然安排了专项债，但大多用于化债了，用于资本支出的很少。所以你看到，2025年，我们整个固定资产投资下降了3.8%。
幸好，中国的出口很强劲，净出口对经济增长贡献为32.7%，为中国经济增长立下汗马功劳。所以，2025年实现5%的实际增长，当然是很来之不易的。
但是我们同时要看到，这个5%的实际增长是我们用五年的不变价算出来的。国家统计局也第一次公布了2025年的名义增长，也就是用当前价格核算的GDP增速，其实是3.99%，要比实际增长低一个多百分点。因为目前我们的价格上不去，名义增长和实际增长是倒挂的。用当前价格核算的数据，也更贴近大家的感受，这就是为什么老百姓对经济增长体感有温差的缘由。
所以，当前一定要防止经济走向通缩，对于现在轻度通缩的苗头，我们也不能掉以轻心。
结构性增长现状，需要政府扩大消费支出
观察者网：您提到的结构性增长，就是经济有冷有热：新兴行业热，宏观层面偏冷，您认为它是中国经济转型当中的一个特有或者必经阶段吗？结构性增长到底是怎么产生的？
张军：很简单，就是因为中国经济高速增长期，固定资产投资的增长比GDP增长要快，过去很多年都是这样，所以可能我们已经习惯于那样一种增长的温度或环境，现在突然固定资产投资增长下滑的很厉害，甚至已经没有能力推动经济增长了。像固定资产投资当中占比接近40%的是跟房地产相关的部门，一旦熄火之后，投资拉动的力量就变得非常弱了，这恐怕是很多行业变冷的主要原因。
而房地产投资的下降，直接冲击了地方政府的财政来源，因为之前地方政府的很大一笔收入都跟土地批租有关系。当然过去几年，中央政府允许地方政府发行专项债，但毕竟这个专项债的规模跟当年房地产带来的收入是不可同日而语的。所以房地产投资的持续下降，导致今天的宏观经济状况发生了根本性改变。
所以今天经济学界的很多朋友都在讨论，投资增长下降之后，消费能不能拉动经济往上走？这个是比较难的。投资是政府有形之手可以调控的，政府可以推动投资拉动经济增长；但消费很难，消费是每个家庭自己的决策。我们出台了很多促消费的政策，但是在现在的经济状况下，每个家庭实际上更倾向于预防性储蓄，留更多的收入来应对未来的不确定性，这是一个非常现实的问题。所以，促消费在经济下行阶段，很难明显奏效。
但是有一件事情可以做到，就是政府可以增加消费支出。我觉得政府已经很清楚地意识到这一点了，那就是一些公共领域的支出，比如说给幼儿园大班的孩子免学费，这就是相当于政府支出来买单。
将来，政府还可以尝试类似的做法。在预算约束很紧的情况之下，通过债务融资，筹集一定的资金来扩大政府的消费支出，这可能对宏观经济是有一定正面影响的。
2025年推出的学前一年学费减免，已经惠及1400万儿童。图为广东连州市某幼儿园大班孩子在粘贴纸游戏 广东连州市某幼儿园 4.5-5%不需过度解读，建议设定名义GDP增速目标
观察者网：今年总理政府报告里提到，2026年中国经济的增长目标设定为4.5%-5%。外媒几乎都在聚焦这个数字，称这是过去几十年少见的低增长目标。作为经济学家，您认为这个目标究竟意味着什么？是中国经济从高速转向中高速的必然调整，还是基于对今年挑战较大的判断而主动调低了目标？
张军：可以理解为，今年的经济目标就是“5%左右”。设定区间是为了给今年留有一定余地，如果直接定5%，可能会显得约束性太强，执行起来稍有难度。
实际上，多数经济学家仍呼吁今年目标应定在5%。我们不希望在这个时间点下调增长目标，因为“十五五”开局需要相对高一点的目标来支撑2035年远景的实现。但没想到最终定了4.5%-5%，这其实是回到了以往区间目标的表述模式。前几年，我们的增长目标喜欢用区间，比如7%-7.5%。所以，我个人认为大家不必过度解读。
但关键问题在于，4.5%-5%是实际增长率目标，它是基于五六年前的不变价格核算的当前产出，实际上存在一定高估。我认为现在更应该关注名义GDP增速。我们设定的2035年的远景目标、“翻番”等目标都是按名义值计算的。既然物价涨幅目标是2%，哪怕实际涨1%或1.5%，也是积极的。以名义增速为目标，才是一个更具宏观含义的指标。去年实际增长5%，但名义增长只有3.99%。如果物价上去了，名义增长5%、实际增长3.99%，从宏观角度看，状况会更好。
因此，我建议在政府工作报告中将GDP增速与物价涨幅统一起来，直接设定一个名义GDP增速目标，比如6%，甚至6%-6.5%或6%-7%。
过去四五年，每年政府工作报告设定的物价涨幅目标都未能实现。两年前从3%调整为2%，但2%也未能达成（2025年CPI为持平，PPI为负2.6%）。与其同时设定实际增速和物价涨幅两个目标，不如合并为一个名义GDP增速目标。
中国经济面临轻度通缩隐忧：2025年CPI与2024年持平，PPI下降2.6%
所以，4.5%-5%这个增长目标不必过度解读，实际增长还是5%左右，与去年相比没有太大变化。但我们真正应该更关心的是名义GDP增长，因为它更能反映公众的体感。而且近几年名义GDP与实际GDP一直倒挂，令人担忧，我们需要让它回归正常状态。因此，我认为政策应更关注名义值、关注物价。如果物价起不来，总需求就很难实现反转，这才是核心问题。
这里的物价不只是CPI，而是整体物价水平，包括生产端的PPI。我们的CPI受季节性等因素影响，有时能达到2%甚至更高，但PPI已连续八九个季度处于负增长。所以需要从物价总水平出发，采取相应的对策。
推动物价合理回升，需要妥善考虑民意
观察者网：您谈的这个角度非常重要。要让物价能够起来、PPI能够转正，您认为通过政府之手能够实现吗？像PPI这类指标似乎更多反映市场波动，政府能够干预吗？可能有哪些具体措施？
张军：我们现在不去讨论物价涨或不涨哪个更好。一个国家面临通货膨胀时固然头痛，但我们现在面临的是轻度通缩的压力，且这种向下的压力尚未缓解。所以问题是，我们能否改善我所说的、不仅仅是CPI而是综合的整体物价状况？
回顾改革开放几十年，对我国而言，完全靠需求拉动物价上涨的力度是在不断减弱的。过去大规模建设时期，基建投资增速大，项目批得多，通胀就容易起来。但现在中国经济已从供给约束型转变为需求约束型。在这种情况下，物价要起来，就要从成本端入手。
从成本入手，就涉及到我们最上游的部门，比如能源。要知道，全世界当前的通胀源头，很大程度上是因为俄乌战争后能源价格飙升且居高不下。但在中国，最上游的基础产业价格实际上是被控制住的，因为这些行业基本是国有的，有严格的价格管制。由于是国有企业，它们不追求利润最大化，对资本回报率要求也不高，所以我们的电力、能源、石油等价格都相对较低。
在目前状况下，这些行业不可能涨价，国家也不会允许。而且如果要调价，中国会面临一个问题：老百姓会非常敏感。他们会觉得工资没涨，但水、煤、电都涨价了，难以承受。这在短期内有民意上的问题，也有政治正确的考量。所以，这是经济学家会思考的问题，但决策者是否能够去做，就要面临一个更复杂的过程。
过去我们经常搞公用事业涨价的听证会。但在当前经济状况下，民众收入预期本身很低，如果搞听证，我估计基本通不过。让公众同意涨价是不可能的，这就是目前尴尬的地方。
观察者网：确实挑战很多，一个难题刚有解决方案，另一个问题又会出现。
张军：对。但长期这样下去，上游产业长期维持低价，它们需要补贴。如果我们能把这部分补贴转而给终端消费者，是不是可行？比如，能源价格上调后，把原来给基础产业的补贴和优惠取消，直接给消费者行不行？
当然，这还牵扯到大量民营企业，它们本身利润已很微薄。如果成本再上升，短期也会面临压力。这就需要物价部门想明白：如果企业因成本上升需要涨价，恐怕就得同意它们合理涨价（哄抬物价另当别论，要查处）。允许其产出品价格相应上升，这样物价尤其是生产端的PPI价格指数，或许能慢慢上来。
“投资于人”可与最紧迫的人口问题结合
观察者网：对比去年的年政府工作报告，我们注意到2026报告中阐述的财政货币政策变化不大。报告继续强调优化财政支出结构，但有一个表述与去年不同：去年是“注重惠民生、促消费、增后劲”，今年则是“要提振消费，投资于人、保障民生”。在“投资于人”方面，自去年“十五五”规划提出将其与“投资于物”结合后，讨论很多。本次报告在优化支出结构中再次强调“投资于人”，您认为应如何落地？这对经济转型和提升老百姓获得感能起到多大作用？
张军：我觉得，如果从抽象意义上去理解“投资于人”，它很容易就变成一个理念，似乎缺乏抓手。但实际上，我们现在应该把“投资于人”与我们面临的几个最严峻的问题挂钩。
除了养老问题，我认为一个非常严峻的问题就是生育率下降。所以，现在谈“投资于人”，可以把它简单理解为——我们希望有更多人口出生。将这两者联系起来，就是：能否依靠经济手段来缓解出生率下降？这也是“投资于人”的概念，这些孩子是未来，但我现在得让他们出生，这对中国太重要了。
张军教授建议，“投资于人”要与解决迫切问题联系起来，除了养老，还有提高人口出生率的问题
因此，我认为现在恐怕需要研究一些具体方案。年轻人现在不愿意生孩子，觉得成本太高，同时他们在城市里打工、就业也比较艰难，住房条件差。特别是像2.7亿农民工，基本在城里没有身份，不享受基础公共服务等等。
我们能不能把“投资于人”或“投资育人”，变成一个具体的、鼓励生育的设计方案，用五年、八年的时间，解决这些农民工的市民化问题。我们有那么多商品房库存，政府收购过来，能不能分期分批解决这些人的住房，让他们愿意生、有条件生孩子？也许这样会有意想不到的好结果。
如果我们每年新生儿数量能从现在的792万，回到1000多万，这对整个经济也会有很好的拉动作用。
当前核心矛盾是需求收缩，政策应向这个方向发力
观察者网：最后请教一个问题。今年除了4.5%-5%的增长目标，还包括：城镇调查失业率5.5%（与去年目标持平，去年实际完成5.2%）；城镇新增就业1200万人（与去年持平，去年实际完成1267万）；单位GDP二氧化碳排放强度下降3.8%（去年目标是下降3%，实际下降5%）。总的来说，您认为今年完成目标的难度大不大？要实现这些目标，您认为还有哪些亟待解决的问题？
张军：我认为，我们一定要抓住最重要的目标。比如今年最重要的事情是什么？要解决什么核心矛盾？政策要与它完全绑定，瞄准它，不达目的决不罢休。
目前经济学家的基本共识是，中国经济最大的挑战是需求收缩、预期转弱。那么怎么缓解？有没有一些非常规的政策可以做？我们提了很多想法，包括“投资于人”。
大家对“投资于人”可以从不同角度理解，但我还是强烈建议，能不能先把它与解决出生率下降挂钩？我们必须想办法解决这个问题，让出生率回升。
宏观经济方面，包括货币政策，我们是否可以瞄准物价？物价不回到正增长，我们就绝不罢休？这样能给市场一个强烈的信号——政府确实要解决这个问题，大家都会朝这个方向努力。
现在政策太多，但不够聚焦，又涉及太多部门，整个协调就是巨大的成本。我认为，我们需要把常规和非常规的手段都用上，一段时期内瞄准一个目标，比如说现阶段要集中解决物价，就一定要将通缩压力给缓解了。这样才能够让中国经济回到平稳、中高速增长的发展轨道。
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