文 | 都江堰市纪委监委、廉政瞭望联合调研组
“村改居”是打破城乡二元壁垒、加快城乡一体化发展的关键一招，但随着资源变资产、农民变市民，“村改居”后集体资产管理面临身份地位不明确、盘活利用有短板等一系列新问题。为进一步摸清基层实际情况，都江堰市纪委监委、廉政瞭望联合调研组进行了全覆盖摸底式调研，总结经验、找准问题，并为下一步深化治理提出建议。
亮成绩：管好“家底子”，走稳“新路子”
问题找准了，才知道劲往哪使
“村改居”，村委会变居委会，看似只改了一个字，实质上是治理理念和方式的深层次转变。从治理方式来看，村委会是兜底性质的管理模式，居委会是有限责任的服务模式，一个重在管理农村集体土地和集体经济事务，一个重在为辖区居民提供公共服务。具体到集体资产管理而言，由于居委会没有管理集体经济的职能，这就意味着原先由村集体经济组织负责管理的集体资产，在“村改居”后必须与居委会彻底剥离。
无论是从所有者权益还是收益使用对象来说，这部分集体资产均与社区新迁入人口没有关系，但从居委会职能来讲，又必须对所有社区居民提供公共服务，由此在实践中带来谁来管、原有集体资产如何量化、收益如何分配等问题，容易产生产权纠纷。
都江堰市纪检监察干部走访银杏街道壹街社区所辖安置小区居民，了解社区在提供公共服务上存在哪些问题。（陈炯/摄）基层干部反映，管理更加规范了，产权更加明晰了，财务更加清晰了，挑战也随之而来。管理更加规范，意味着必须按照法定要求和职能职责履职尽责，不再兜底管理所有村级事务，确保集体资产剥离但不脱监管。产权更加明晰，即要求必须明确“谁是谁的”，精准划分国有与集体、村级与组级、集体资产与到户资产等，避免交叉混淆引发争议冲突。财务更加清晰，就必须建立健全完善的财务管理审计等机制，确保收益分配使用公开透明。
“家底”摸清了，事儿才好办
集体资源折股量化配置、后期盘活利用交易、保障群众财产性权益，哪一样都离不开对集体“三资”的全面掌握。
近年来，结合深化“应进必进、阳光交易”基层产权交易规范化建设，都江堰市纪委监委会同财政、农业农村等部门持续开展集体“三资”清查核实工作。在运用“定人员、定重点、定实物”机制开展清查核实的基础上，围绕农村集体资金、资产、资源等方面，组织市、镇、村三级力量开展全覆盖清查，将集体资产类别整体细分为社区村（居）委会服务类、社区集体经济组织经营类和社区企业运营资产3大类，逐步解决以往农村集体资产权属界定难、价值评估难等问题，动态完善资产年度台账，保障资产录入备案准确。该市2348个（村级130个、组级2218个）清查单位已全部完成录入和上报，清查录入集体资产总计5.26亿元（其中经营性资产1.89亿元），农村集体经济组织总收入1.29亿元，集体土地总面积130.45万亩。过程中，当地发现“资金未按集体经济财务相关制度入账”“财务信息不公开或选择性公开”等问题19个，均已完成整改。
盘活资源，让“沉睡”的资产变“活钱”
集体资产，光管好不够，还得想办法用活。当地主要从两个方面发力。其中一招是有序推进产权交易。对每宗集体资产进行地理坐标和现状影像采集，建立集体资产管理分析数据库，出台农村产权交易相关指导意见，通过农村产权交易鉴证所，进一步简化交易流程，降低交易成本，完善农村产权交易平台。2024年以来成都（都江堰）农交所累计完成集体土地和资产交易260宗、交易量11586.62万元。另外一招是壮大强村公司。通过印发《都江堰市加强党建引领扶持壮大村级集体经济的指导意见》，鼓励各村集体强村公司开展多元化生产经营。该市已成立村级强村公司27家，注册资本达4973万元。在强村公司支持带动下，2024年，130个村级农村集体经济收入7285.91万元，其中经营性收入2852.75万元、同比增长17.66%，全面消除“薄弱村”，成员可分配收入2411.69万元、同比增长72.43%。
监管跟上，别让“家底”出岔子
“村改居”后，集体资产管理规范性要求更高了。无论是按政经分离原则管好财务收支，还是把监事会等机制建起来，都得下更大功夫，厘清各方责任、消除监督盲点。目前主要做了两个方面的工作。其一是加强制度建设。制发农村集体经济组织成员资格界定等8个规范性指导文件，对资产管理处置、合同管理、重大事项决策等关键环节进行详细规范，妥善解决农民身份认定等热点难点问题。其二是健全多部门协同监管机制。由农业农村部门负责集体“三资”认定和规范指导管理；财政部门按照“村财乡管”原则，落实会计代理制度做好财务指导；规划和自然资源部门负责做好资产界定和产权登记；纪检监察机关负责查处违反集体“三资”管理规定相关案件，进一步明确各方责任，通过分级负责机制实现监督闭环。
摆问题：几道“坎”绊住了脚
在吃透“村改居”政策变化的基础上，结合基层干部反映，联合调研组基本摸清了当前制约集体资产管理质效提升的共性问题及深层原因。
“陈年老账”难翻，新的产权纠纷还在冒出
这些年虽然用了人工核查加技术锁定等手段，下了大力气清查核实，但部分集体资产年头太久、资料丢了、人员变了、政策调了，产权纠纷还是没断根。有的产权归属不明。部分集体资产形成过程较为复杂，加之缺乏必要的档案资料进行佐证，导致其归属主体不明，难以对其予以精准界定。有的房地权属分离。各社区现存有村办公用房、村小学、村卫生站、日间照料中心、未分配安置房等资产，但普遍存在“土地属社区、地上构筑物属相关行业主管部门”的房地权属分离问题。还有的确权登记困难。受前面问题的影响，部分集体产权存在纠纷争议，尚未进行确权登记。比如，2024年清理出的“账实相符”的757宗房产和土地资源中，仅有46宗办理了不动产权登记证书，占比6%。到了征地拆迁、产权交易的时候，产权归属模糊，不光容易引发集体和成员间的纠纷，更影响资源的后续盘活利用，导致实际价值跟市场价值偏离大，容易被低估。
交易路上有阻碍，成本高、定价难
近年来，都江堰各基层社区、组集体经济组织在成都农交所平台上交易的意识明显增强，交易项目数和成交金额大幅增长，对盘活资产发挥了积极作用。但实际运用中也有不足。一方面交易成本偏高。按照交易要求，农村集体资产入市需满足产权明晰、价值认可、规划符合等前置条件，涉及权属关系界定、市场价值评估等工作内容，上述资料的准备需要专业的知识和成熟的经验。不少基层社区干部反映，基层社区和组集体经济组织自身水平有限、能力不足，往往需要对外购买社会服务。一个10万元的项目，扣除采购服务费、平台手续费、税费等二类费用后，往往用于项目实施的只剩8万元，且项目金额越小，实际影响就越大。另一方面，定价机制增加沉没成本。相较于以往的线下小范围商定，通过线上面向全国引入多个竞争者，运用市场化机制开展产权交易，有助于提升交易价格，实现产权的保值增值。但这种价高者得的交易逻辑，容易加重原有承包经营者的负担。比如，在上一轮承包经营中，经营者投入了大量资金进行经营打造，在后续竞价中，面临新的潜在竞争者，如不提高竞价，就容易出局，导致前期投入作废，而提高竞价则会加重经营负担，影响经营效益。
干部有“三难”：能力不够、动力不足、行为易跑偏
“村改居”既是一场管理体制变更，更是一场思想理念的变革，对基层干部的履职提出了更高要求。从实际了解的情况看，基层干部履职还存在一些问题。部分干部能力还有所欠缺，从传统管理型农村到现代服务型社区，基层干部履职的方式和重点都相应发生变化。比如，在“村改居”初期，养老、教育等公共服务可能滞后，部分失地农民面临转型困境，后续生存发展存在问题，这些都需要基层干部提升矛盾化解能力，提高公共服务供给水平。如果不能转变惯性思维，加强政策学习，就难以跟上形势变化。有的干部履职动力还不够强，“村改居”后居委会剥离了管理集体资产的职能，从调研了解情况来看，都江堰多数地区基本实行“合组不合资产”的方式，仍由原集体经济合作社进行管理，具体职责落实到组一级。担任村（居）小组长每月仅有771元补贴，若不兼任则没有补贴，在工作要求变高、报酬待遇有限的情况下，基层干部管理集体经济资产能动性不强、责任感偏弱。还有部分基层干部反映，“村改居”后原有针对农村的乡村振兴资金等利好政策被取消，转变为城市社区后，因掌握的集体资产较少，自我造血能力较弱，维护运转主要靠每年20余万元的社区公共服务运行维护资金。但该笔资金使用限制较多，仅限于氛围营造等用途，群众亟需的道路维护等民生事项则需要协调行业部门来处理，社区经费压力反而更大。此外，违纪违法行为还时有发生。从近年来都江堰市纪委监委查处的涉及“三资”案件来看，个别村（居）民小组长随意处置、侵吞私占、优亲厚友等系列问题易发多发，表现为在权属认定中“公地私吞”、在资产管理中擅自处置、在服务保障中承揽私活，导致组集体资产管理出现“体外循环、跑冒滴漏”。
主体不明，攥指成拳合力尚未形成
当前，“村改居”后农村集体经济组织的身份地位并不十分明确，面临“非城非乡”“亦城亦乡”的两难局面。首当其冲是身份地位不明。《中华人民共和国农村集体经济组织法》明确了农村集体经济组织的权利和责任边界，但该法没有将“村改居”后农村集体经济组织合理纳入立法框架之中，致使“村改居”后农村集体经济组织面临着既不能完全适用《中华人民共和国农村集体经济组织法》，又没有关于城市集体经济组织法律法规可以适用的局面，在身份地位上处于无法可依的尴尬境地。协同监管方面，合力也远远不够。由于城乡二元结构的长期影响，各部门在职能设置上，要么负责管理城市这一块，要么负责管理农村这一块，面对城市化和城乡一体化发展所出现的跨越或超越农村与城市二元性的新事物，则缺乏城乡融合发展的管理理念和制度创新，尚未形成有效的监管合力。基层监督同样偏薄弱。目前，集体资产分布呈现出社区弱、组级强的态势，社区本身直接掌握的集体资产较少，大部分仍集中在组一级手中。该市2124个组集体经济组织多数仍未进行法人登记，未成立有效的理事会、监事会并配备专（兼）职会计人员，内部治理结构和制度不健全，民主决策、民主监督机制落实不到位，导致对潜在问题的发现不够及时、监督不够有力，监督质效仍有待提升。