华夏时报记者 吴敏 北京报道
近日，金融监管总局就《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。现行保险法自1995年施行至今已走过三十年历程，其间历经2002年、2009年、2014年、2015年四次修改。但此次公布的修订草案共8章214条，以全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为主线，内容涵盖加强股东穿透监管、完善审慎监管制度、健全风险处置机制、加强保险消费者保护、提高违法违规成本五大方面。
金融监管总局在修订草案起草说明中坦言，当前保险业市场主体间竞争更加激烈，经营违法行为时有发生，反映出现行法规的覆盖面不全、监管授权不够、惩戒性不足，保险机构违法成本过低，消费者权益保护效能偏弱。因此，有必要修改完善，扎紧制度“铁篱笆”，加大对违法行为的处罚力度，更好维护投保人、被保险人和受益人的合法权益。
天职国际保险咨询主管合伙人周瑾用“全面系统性大修”来定位此次修订。他向《华夏时报》记者表示，本次修订以消除监管空白、弥补监管短板、明确监管授权为着力点，其核心价值在于把近年来风险处置中积累的成熟实践上升为法律制度，为有效监管提供更完备的法律工具，更好发挥保险业经济“减震器”和社会“稳定器”功能，为行业高质量发展提供法治保障。
意见反馈截止时间为2026年10月3日，金融监管总局表示将充分吸收社会各界意见建议，配合立法机关推动保险法尽快修订出台。
穿透式监管从源头防控风险
修订草案最受关注的变化之一，是把监管触角延伸至“资本背后的人”。第七十二条拟将设立保险公司的注册资本最低限额，由现行2亿元提升至10亿元，且注册资本应当为实缴货币资本；同时首次在法律层面系统将保险机构股东、实际控制人纳入监管范围，明确监管机构应当对主要股东、实际控制人的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况等开展审查。第八十六条、第八十七条进一步要求，主要股东及其控股股东、实际控制人、一致行动人等各方关系应当清晰透明，并划定股东、实际控制人的八类禁止行为，包括不得违规干预公司经营管理，不得以循环注资等方式虚假出资、抽逃出资，不得违规接受他人委托持有保险公司股权等。
南开大学金融发展研究院院长田利辉在接受《华夏时报》记者采访时表示，这一制度设计直指保险业风险的最大源头。过去十余年的风险案例反复证明，许多保险公司的危机并非先出现在经营指标上，而是先出现在治理层面。实际控制人通过股权代持、循环注资、关联交易等手段“掏空”公司，而监管却因法律授权不足，面临“名义股东易管、背后操盘手难寻”的执法困境。
“修订草案将监管触角从‘管机构’延伸至‘管老板’，划定八类禁止行为，赋予监管部门责令转让股权、追回分红、禁止投资保险业等强制手段，本质上是将风险防控的关口从经营层面推向了资本控制权的源头。”田利辉指出，这一变化将深刻重塑行业准入逻辑，未来进入保险业，不仅要看你有多少钱，更要看你的钱从哪来、你的治理结构是否透明、你是否具备长期经营的意愿和能力。
周瑾则从风险源头的角度进一步阐释，加强股东穿透监管抓住了保险业风险的源头。保险业的诸多风险案例证明，公司治理失灵是破坏性最大的风险源头。此次修订将股东和实际控制人纳入监管范围，强化资质审核，严把准入关，并明确股权代持、循环注资、不当干预经营等禁止行为，把监管触角延伸到控制链条的最源头。同时将注册资本门槛由2亿元提至10亿元，严把股东的准入关。
在配套罚则方面，修订草案增加针对股东、实际控制人的监管强制措施和专门罚则。保险公司的主要股东未按照规定报告股权结构及相关情况的，由保险监督管理机构责令限期改正；逾期未改正或者情节严重的，可以采取措施限制其参会权、提案权、表决权，或者禁止其投资保险业。保险公司有关股东、实际控制人在规定期限内未转让股权、转移实际控制权或者退回红利的，保险监督管理机构可以依法申请人民法院强制执行。这一制度设计大幅强化了对违规股东的惩戒力度，使监管措施具备了真正的强制力。
此外，提高注册资本门槛至10亿元且要求实缴货币资本，意在筛滤合格和耐心投资人，引导理性设立保险公司。田利辉认为，注册资本门槛提升五倍释放的信号非常明确，保险业“低门槛入场、粗放式扩张”的时代正式终结。两亿元的门槛设立于上世纪九十年代，已远远不能匹配当前保险业数万亿资产规模下的风险承载要求。提高至十亿元且要求实缴货币资本，本质上是一道“筛滤机制”，筛掉那些缺乏真实出资能力、意图以杠杆资金撬动保险牌照的投机者，留下真正具备长期经营实力和风险承受能力的耐心资本。
“这一调整对竞争生态的影响将是深远的。短期内，新牌照供给将明显收敛，中小险企增资引战难度上升，部分治理薄弱、资本不足的机构将面临出清压力。”田利辉认为，中长期看，行业集中度将进一步提升，头部险企凭借资本、渠道与治理优势持续巩固竞争壁垒，整个行业从数量扩张转向质量提升的发展逻辑将更加清晰。
修订草案的另一项重要变化，是首次在保险法层面确立审慎经营规则。修订草案强化公司治理、内部控制等审慎监管要求，改进偿付能力监管，强化资产负债管理，完善资金运用监管等。在各项审慎监管要求中，公司治理被置于尤为突出的位置。
这源于过去十余年保险业风险事件带来的深刻反思。很多重大风险并非首先表现为经营指标恶化，而是先出现治理机制失灵：董事会履职不到位、关联交易失控、内部制衡机制失灵，实际控制人干预甚至凌驾于公司治理结构之上。许多保险公司的危机并不是先出现偿付能力问题，而是先出现治理问题。
田利辉告诉本报记者，审慎经营规则、公司治理上升为法律强制要求，是本次修订最具深远意义的制度突破之一。长期以来，公司治理在保险业更多停留在监管指引和行业自律层面，约束力有限。修订草案将公司治理、内部控制、关联交易、偿付能力、资产负债管理等十大领域纳入法定审慎经营规则，意味着这些要求从“软约束”升级为“硬底线”，违反即面临法律追责。
在田利辉看来，这一转变背后的逻辑非常清晰，保险业的竞争正在从规模竞争转向治理能力竞争。一家公司治理健全、资产负债匹配合理、内控严密的公司，天然具备更强的风险抵御能力和长期价值创造能力。未来，真正高质量的治理不是监管部门“管出来”的，而是企业自身“长出来”的，但法律划定的底线，将倒逼每一家保险机构把治理建设从“可选项”变成“必修课”。
周瑾也指出，进一步完善审慎监管制度、实现监管理念升级，是此次修订的核心成果之一。这是首次在《保险法》层面确立审慎经营规则，涵盖公司治理、内部控制、关联交易、偿付能力、资金运用、资产负债管理等诸多方面，推动监管从行为监管转向“审慎监管与行为监管并重”的模式，也与国际保险监管核心原则相衔接。
资产负债管理同样被明确为法定义务。修订草案明确加强资本管理，完善偿付能力监管法律制度，健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、现金流等方面合理匹配。
在保留现行保险法关于接管制度基本框架的基础上，修订草案还对保险公司风险处置制度进行了系统完善。与现行法律相比，修订草案不再只聚焦“出现严重风险之后如何接管”，而是更加关注“如何在风险形成过程中及时干预”。
第一百六十六条拟规定，保险公司存在风险隐患的，监管机构可以采取早期纠正措施，设定整改期限及具体要求，整改期间可选派专业人员组成工作组，对公司的资金划拨、资产处置、合同订立履行等经营管理活动进行管控。
田利辉用一句话概括了早期纠正制度的核心价值，即把“救火”变成“防火”。他指出，传统监管模式是等保险公司偿付能力严重不足甚至资不抵债时才启动接管，此时风险已经充分暴露，处置成本极为高昂，往往需要动用大量公共资源。修订草案将介入时点前移至“风险隐患”阶段，监管即可设定整改期限、派驻工作组管控资金划拨和资产处置，这意味着在风险尚具可逆性的窗口期就能果断出手。对于保险这种经营长期负债、风险具有高度滞后性的行业而言，越早发现问题、越早纠正，最终的社会处置成本就越低。
“早期纠正与接管、重组、破产清算形成有序衔接，构建了一套‘层层递进、梯次处置’的完整链条，让风险出清有了可预期、市场化、法治化的路径，从根本上破除‘大而不能倒’的道德风险。”田利辉说道。
周瑾将健全风险处置机制概括为实现风险处置的关口前移。此次修订吸收了近年风险处置实践，建立早期干预制度，强化“四早”，早识别、早预警、早暴露、早处置，明确接管组法定职责，完善保障基金参与处置机制，并为处置与破产程序衔接提供规范基础。这体现了金融监管从“处置已发生风险”向“预防和遏制潜在风险”的转变。
误导销售与个人信息保护首次入法
如果说1995年立法和2009年修订更多关注保险市场的发展和交易秩序的建立，那么本轮修法则更加明显地体现出“以消费者为中心”的监管理念。
修订草案新增个人信息保护和禁止销售误导等规定，并将犹豫期等经实践检验的成熟做法上升为法律制度，直面误导销售、退保损失过大等行业长期痛点。修订草案压实了保险公司消费者保护主体责任，完善了保险业消费纠纷 【下载黑猫投诉客户端】调解机制，强化监管部门对保险机构消费者保护工作的监督管理职责，为消费者保护工作提供上位法依据。
保险交易天然存在信息不对称，保险合同的长期性和专业性进一步放大了消费者的弱势地位。此次修订直面社会普遍关切的投保容易理赔难、线上投保套路、自动续保扣费等现实难题，力求在保护消费者权益与保险业可持续经营之间找到制度平衡点。
宏观层面上，修订草案明确消费者权益保护的监管职责，坚持金融工作的人民性，完善治理销售误导的执法依据，扩大保险责任覆盖面，加大对侵害消费者权益行为的惩戒力度。微观层面上，修订草案加强保险消费者个人信息保护，完善保险合同制度，优化格式合同、提示说明、保险责任和责任免除、犹豫期等重要规则，体现对保险消费者的倾斜保护。
田利辉向《华夏时报》记者表示，本轮修订在消费者保护方面实现了从“碎片化修补”到“体系化建构”的跃升。最核心的突破有三处。第一，犹豫期首次入法，赋予投保人在保险合同成立后一段合理期限内“反悔”的权利，这实质上是对保险交易中消费者弱势地位的制度性补偿，直接回应了长期困扰行业的误导销售和退保损失过大等民生痛点。第二，将“先收费后核保”期间出险的争议纳入法律规制，明确在符合承保条件时视为合同成立，堵住了“收了保费却不担责”的制度漏洞。
“第三，将个人信息保护、禁止虚假宣传等纳入法定禁止行为，并配套纠纷调解机制和诉讼时效延长至三年等制度安排。整体而言，修订草案推动保险法从传统商事交易规则向兼具消费者保护属性的现代金融法律演进，体现了从形式平等走向实质公平的监管理念升级。”田利辉说道。
周瑾则指出，加强保险消费者保护是落实金融服务民生宗旨的重要体现。此次修订压实了保险公司的消保主体责任，完善纠纷调解机制，增加个人信息保护和禁止销售误导等规定，并将犹豫期等成熟实践上升为法律制度，直面行业误导销售、退保损失过大等长期痛点。
在提高违法违规成本方面，修订草案落实严监管强监管要求，坚持过罚相当、罚没并举、宽严相济，结合保险市场发展情况，扩大法律责任覆盖面，适度提高罚款幅度，切实扭转“罚不及损”“罚不及得”等情况。
现行保险法的相关处罚标准已适用二十多年，与当前的经济水平和监管需要存在较大差距。本次修订根据近年来保险行业违法违规案件情况，从涉案金额、违法所得、造成的损失金额等不同维度进行综合评估，一方面坚持应罚尽罚、罚没并举，将更多的违法情形纳入处罚范围，充分扩大法律责任覆盖面；另一方面按照“过罚相当”原则合理提高了不同违法行为的处罚金额和幅度。
田利辉指出，长期以来保险业违法成本过低是制约监管有效性的突出短板。一家公司通过违规关联交易获利数亿元，最终可能只被处以几十万元罚款，违法收益远远高于违法成本，这种“罚不及得”的局面客观上纵容了违规行为。
修订草案将罚款模式升级为没收违法所得叠加违法所得一倍以上十倍以下的罚款，对无违法所得或违法所得不足一百万元的，最高可处一千万元罚款，同时对责任人个人的双罚上限也大幅提升，并将处罚对象扩展至股东、实际控制人和保险服务机构。
在田利辉看来，这一制度设计的核心逻辑是“过罚相当”，让违法者付出与其违法所得和造成损失相匹配的代价，从根本上改变“违法划算”的博弈预期。当然，法律的生命在于执行，罚款幅度的提升只是第一步，关键在于监管能否做到“应罚尽罚、执法必严”，真正让制度长牙带刺，形成有效震慑。